Решение № 2928 от 28.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 15621/2011 г.

Решение № 2928 от 28.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 15621/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. АПК. Образувано е по жалба на Валентин Иванов Михов, гр. Благоевград, ул. "Обел" № 11, ет. 1, ап. 1, срещу решение на Комисията по предложенията и атестирането на съдии, прокурори и следователи при Висшия съдебен съвет, по т. Р-17 на протокол № 40 от 01.11.2011 г. в частта, с която не е допуснат до участие в конкурс за първоначално назначаване на магистрати в окръжните и районни прокуратури, в административните, окръжните и районните съдилища. Решението на Комисията е потвърдено с решение на Висшия съдебен съвет по т. 3 от протокол № 36 от 09.11.2011 г. Жалбоподателят счита обжалваното решение за незаконосъобразно, постановено при липса на компетентност, в нарушение на установената форма, при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправни разпоредби и при несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 1 - 5 АПК. Счита, че Комисията по предложенията и атестирането няма компетентност да взема становище по нравствените и професионални качества на кандидатите за магистрати. Съгласно чл. 186а, ал. 2 Закона за съдебната власт (ЗСВ) такова становище предоставя Комисията "Професионална етика и превенция на корупцията" на Висшия съдебен съвет и само Висшият съдебен съвет, съгласно чл. 186а, ал. 5 и 6 ЗСВ, е компетентен да провери наличието на тези качества у кандидата. Сочи, че тази компетентност на Висшия съдебен съвет може да се реализира едва след провеждането на конкурса, а не в неговото начало, като условие за допустимост до участие. Произнасянето на Съвета в началото на конкурса е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Твърди, че актът не е мотивиран, което го прави издаден в нарушение на изискването за форма. Твърди също, че в закона няма забрана дисциплинарно освободени магистрати да участват в конкурс за първоначално назначаване на магистрати и да бъдат назначени отново. Недопускането му до участие в конкурса само на основание наложеното дисциплинарно наказание счита нарушение на материалния закон. Наред с това сочи, че Комисията по предложенията и атестирането извършва проверка само по документи, поради което няма как да установи притежава ли или не необходимите професионални и нравствени качества. Дори Комисията по предложенията и атестациите да е ползвала решението на Висшия съдебен съвет по протокол № 31 от 22.07.2009 г. тя би могла да установи единствено, че няма качества за длъжността "прокурор" в районна прокуратура, гр. Разлог, но в никакъв случай, че няма качества за заемане на всяка магистратска длъжност в съдебната система на страната. Сочи, че недопускането до участие в конкурсите на кандидат, който отговаря на всички изисквания, грубо потъпква законността и пречи да се разгърне докрай състезателното начало, заложено в Закона за съдебната власт, и гарантиращо качествения подбор при назначаването на магистрати. То неоснователно ограничава свободното конкуриране, основано на личните морални и професионални качества на кандидатите и неоправдано снижава в ущърб на цялото общество качеството на правораздаването. Ответникът по жалбата - Комисията по предложенията и атестирането, счита същата за неоснователна. Оспореното решение е прието с необходимото мнозинство и в нужната форма, при спазване правомощията на Комисията и на Висшия съдебен съвет. Сочи, че няма по-голямо съответствие с целта на закона от спазването на чл. 162, т. 3 ЗСВ - притежаването на нравствени и професионални качества, каквито жалбоподателят явно не притежава предвид дисциплинарните му наказания, предшествали участието в конкурсите. Със заповед № 22 от 04.04.2008 г. на Михов било наложено дисциплинарно наказание "порицание" за системно неспазване на сроковете и неизпълнение на други служебни задължения, представляващи дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 307, ал. 3, т. 1 и 5 ЗСВ, а през 2009 г. му е наложено дисциплинарно наказание "освобождаване от длъжност" за дисциплинарно нарушение по чл. 307, ал. 1, т. 1 - 5 ЗСВ. Моли съда да отхвърли жалбата като неоснователна и необоснована и да остави в сила решението на Висшия съдебен съвет. Ответникът се представлява от надлежно упълномощен от Висшия съдебен съвет юрисконсулт. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Решението е мотивирано с факти от професионалната биография на жалбоподателя и в частност, с наложеното му през 2009 г. наказание "освобождаване от длъжност". Сочи, че действително Законът за съдебната власт не съдържа забрана за повторно назначаване на освободен дисциплинарно магистрат, но това не означава, че Комисията по предложенията и атестациите не следва да вземе предвид известни й факти за кандидата, имащи отношение към нравствените му качества. Тези данни, намиращи се в решението на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарното наказание и в решението на съда, обосновават извода на кадровия орган, че съгласно чл. 182, ал. 1 ЗСВ, неизпълнението на условията по чл. 181 във вр. с чл. 162, т. 3 ЗСВ, е пречка кандидатът да бъде допуснат до участие в конкурса. По допустимостта на жалбата: За да се произнесе по допустимостта на жалбата Върховният административен съд съобрази следното: Процедурата за провеждане на конкурс за първоначално назначаване в органите на съдебната власт е разписана в глава втора "Статут на съдиите, прокурорите и следователите", раздел II "Конкурс за младши съдии и прокурори. Конкурс за първоначално назначаване в органите на съдебната власт. " Съгласно чл. 182, ал. 1 Комисията по предложенията и атестирането извършва проверка по документи и допуска до участие в конкурса всички кандидати, които отговарят на условията по чл. 181. Нейното решение, обективирано в списъците на допуснатите и недопуснатите до участие в конкурса, се обявява на страницата на Висшия съдебен съвет в интернет като се посочва и основанието за недопускане - чл. 182, ал. 2 и 3 ЗСВ. Законът, нито в тази разпоредба, нито в следващите от раздела сочи подлежи ли решението на Комисията по предложенията и атестирането на обжалване или не. Безспорно е, че Комисията по предложенията и атестирането е помощен орган на Висшия съдебен съвет със законово определени правомощия - чл. 38 и 39 ЗСВ. Като такъв орган тя изготвя предложения, по които се произнася Висшият съдебен съвет - чл. 38, ал. 8 ЗСВ, т. е. акта, който засяга права или законни интереси на адресата е този на Съвета. При провеждането на конкурс за първоначално назначаване законодателят е възложил на Комисията по предложенията и атестирането правомощието да извършва проверка и да допуска/недопуска до участие в конкурса кандидатите, т. е. по силата на изрична законова норма Комисията има компетентност да взема самостоятелно решения, с които да разреши по задължителен за адресатите начин материалноправния въпрос - отговаря ли съответния кандидат на законовите изисквания. Решенията на Комисията по допущане/недопущане до участие в конкурс не подлежат на одобрение от Висшия съдебен съвет, а пряко, директно рефлектират в правната сфера на кандидатите като по този начин засягат техни права и законни интереси. Следователно решенията на Комисията по предложенията и атестирането, които тя взема в конкурсното производство по своята същност са индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. По отношение на тях законът не съдържа изрична забрана за обжалване. Поради това и с оглед на конституционната норма на чл. 120, ал. 2 оспорването им е допустимо. Наличието на изрична, самостоятелна, законово определена компетентност на Комисията и липсата на забрана за оспорване на акта, издаден в изпълнение на тази компетентност, по съдебен ред създават материалноправната и процесуална административна правосубектност на Комисията. Съгласно чл. 81, ал. 1 АПК индивидуалните административни актове могат да бъдат оспорени по административен ред пред непосредствено по-горестоящия административен орган. Доколкото Комисията по предложенията и атестирането е структура на Висшия съдебен съвет то безспорно той се явява, за конкретното й правомощие, неин непосредствено по-горестоящ орган. В Закона за съдебната власт няма разписани специални правила за оспорване по административен ред на решението на Комисията по предложенията и атестирането за недопускане до участие в конкурс за първоначално назначаване. Такива правила има разписани за решенията за недопускане до участие в конкурс за повишаване и преместване. Чл. 191, ал. 5 и чл. 194а, ал. 5 ЗСВ, намиращи се в раздел IIа "Конкурс за повишаване в длъжност и за преместване на съдия, прокурор и следовател в органите на съдебната власт. Избор на административни ръководители в органите на съдебната власт. ", изрично предвиждат правото на недопуснатия кандидат да оспори решението на Комисията по предложенията и атестирането в тридневен срок пред Висшия съдебен съвет, който е длъжен да се произнесе в седемдневен срок. За тези решения също не е предвидена изрично забрана за оспорване по съдебен ред. В издадената на основание чл. 194в ЗСВ Наредба № 2 от 27.04.2011 г. за конкурсите и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт, действала към процесния период, - чл. 8, ал. 5, е предвидено право на недопуснатите кандидати в конкурсите за първоначално назначаване да оспорят решението пред Висшия съдебен съвет. С оглед на изложеното по-горе досежно характера на решението на Комисията съдът не установява противоречие на наредбата със закона, въпреки липсата в закона на изрично посочване на това право на кандидатите, тъй като то се извежда по тълкувателен път. Въпросът е, че с наредбата е предоставен тридневен срок за оспорване, който с оглед на липсата на законова регламентация в специалния закон и приложението поради това на общия процесуален закон е в противоречие с предвидения в чл. 84, ал. 1 АПК четиринадесет дневен срок за оспорване. Доколкото обаче в конкретния случай Михов упражнил правото си на жалба и Висшия съдебен съвет се произнесъл по възражението му и доколкото с оглед на решение № 10 от 15.11.2011 г. на Конституционния съд разпоредбата на чл. 194в ЗСВ, на основание на която е издадена наредбата, е обявена за противоконституционна, съдът не обсъжда това противоречие на наредбата със закона. Висшия съдебен съвет със свое решение по т. 3 от протокол № 36 от 09.11.2011 г. отхвърлил жалбата на Михов. Тъй като, както бе посочено по-горе, Законът за съдебната власт не съдържа специални правила за оспорване на решенията на Комисията по предложенията и атестирането, приложение намират разпоредбите на общия процесуален закон. Съгласно чл. 145, ал. 2, т. 1 АПК, когато горестоящия административен орган не измени обжалвания пред него индивидуален административен акт, не го отмени и реши въпроса по същество, на оспорване по съдебен ред подлежи първоначалния административен акт. С оглед на това на оспорване пред съда подлежи решението на Комисията по предложенията и атестирането. По делото няма доказателства кога Михов е уведомен за решението на Висшия съдебен съвет от 11.11.2011 г., но жалбата до съда е входирана на 18.11.2011 г., т. е. дори и срокът да се брои от датата на постановяване на решението жалбата пред съда е в срока по чл. 149, ал. 3 АПК. По основателността на жалбата: Жалбоподателят твърди, че оспореното решение е незаконосъобразно, тъй като по отношение на него са налице всички отменителни основания по чл. 146 АПК. По твърдението за некомпетентност на органа - Комисията по предложенията и атестирането: Съгласно чл. 182, ал. 1 ЗСВ Комисията по предложенията и атестирането е органът, който допуска до участие кандидатите за конкурса. Нормата е императивна. Създава ясно и недвусмислено компетентност на един орган да реши определен материалноправен въпрос - отговаря ли кандидата на изискванията за участие в конкурса за първоначално назначаване, като при това изрично му определя и какви са тези изисквания - условията по чл. 181 ЗСВ. Съгласно чл. 181, ал. 2 ЗСВ в конкурс за първоначално назначаване може да участва лице, което отговаря на изискванията по чл. 162 и има стажа по чл. 164 за длъжността, за която е обявен конкурсът. Изискванията по чл. 162 ЗСВ за кандидата са: висше образование по специалност "Право"; придобита юридическа правоспособност; необходими нравствени и професионални качества, съответстващи на Кодекса за етично поведение на българските магистрати; неосъждане на лишаване от свобода за умишлено престъпление, независимо от реабилитацията; да не е дисциплинарно освободен от длъжност изборен чл. на Висшия съдебен съвет за накърняване престижа на съдебната власт; да не страда от психично заболяване. От така установените от закона условия за допустимост за участие в конкурса е безспорно видно, че Комисията по предложенията и атестирането е компетентна, на фаза на допустимост, да извърши преценка за наличие на изискуемите нравствени и професионални качества на кандидатите. Фактът, че след класирането на участниците в конкурса от конкурсната комисия, друг орган - комисията "Професионална етика и превенция на корупцията", предоставя на Висшия съдебен съвет информация за притежаваните нравствени качества на класираните кандидати и изготвя становища за тях, не може по какъвто и да е начин да отмени законовото правомощие на Комисията по предложенията и атестирането да провери налице ли са условията за допустимост, в т. ч. и тези по чл. 162, т. 3 ЗСВ. Различни са целите, а с оглед на това и способите за изпълнение на правомощията на двете комисии, което изрично е посочено от законодателя. Комисията по предложенията и атестирането осъществява правомощието си само чрез преглед на документи. Тя не събира информация, както комисията "Професионална етика и превенция на корупцията" и не изготвя мотивирани становища за кандидатите. Видно от изложеното, Комисията по предложенията и атестирането е компетентна да прецени, на фаза допустимост до конкурса, наличието на необходимите нравствени и професионални качества на кандидатите, съответстващи на Кодекса за етично поведение на българските магистрати. Доколко това законодателно решение е целесъобразно с оглед на инструментариума, с който Комисията разполага - преглед на документи, е въпрос извън предмета на делото. По твърдението за неспазена форма на акта: Твърдението на жалбоподателя за нарушение на исканата от закона форма е обусловено от приемането му, че акта не е мотивиран. Съгласно чл. 182, ал. 3 ЗСВ в публикуваните списъци, които обективират решението на Комисията по предложенията и атестирането, задължително се посочва и основанието за недопускане. Видно от решението на Комисията в публикувания списък изрично е посочено основанието за недопускане на жалбоподателя - не отговаря на изискванията по чл. 162, т. 3 ЗСВ. Вярно е, че в публикувания списък не са посочени фактическите основания за извода на Комисията. Това не означава, че Комисията няма свои фактически основания въз основа на които е направила извода за липса на професионални и нравствени качества у жалбоподателя. В представеното по делото предложение на Комисията до Висшия съдебен съвет относно жалбата на Михов е посочено, че фактическо основание за правния й извод е характерът на дисциплинарните нарушения, за които на Михов, с решение по протокол № 31 от 22.07.2009 г., е наложено дисциплинарното уволнение. По принцип е допустимо фактическите основания за издаването на един акт да бъдат изложени допълнително. Важното в случая е, че жалбоподателят е бил наясно с фактическите основания за издаване на акта, тъй като още в жалбата си до Висшия съдебен съвет изрично сочи, че това, че е дисциплинарно освободен от длъжност "прокурор" в районна прокуратура, гр. Разлог, за маловажни дисциплинарни наказания, съвсем не означава, че не притежава необходимите нравствени и професионални качества. Следователно правото му на защита не е било нарушено. Важното е също, че съдът, на база на доказателствата по делото може да извърши проверка за законосъобразност на оспореното решение. По твърдението за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила: Доводите на жалбоподателя за това нарушение се основават на твърдението, че без да е имала компетентност, Комисията по предложенията и атестирането, а след това и Висшия съдебен съвет, са се произнесли в началото на конкурсната процедура. По своята същност това твърдение е идентично с твърдението на жалбоподателя, с което обосновава некомпетентността на Комисията. Съдът, по-горе изложи мотивите си досежно това твърдение, поради което не следва да го обсъжда отново. Следва само да се добави, че произнасянето на Висшия съдебен съвет, както бе посочено в раздела за допустимостта на жалбата, е в качеството му на висшестоящ, а не на решаващ орган. По твърдението за нарушение на материалноправни разпоредби: Съгласно чл. 181, ал. 3 ЗСВ кандидатите за участие в конкурса за първоначално назначаване представят в администрацията на Висшия съдебен съвет заявление, към което прилагат: подробна автобиография; нотариално заверено копие от дипломата за завършено висше образование по специалност "право"; нотариално заверено копие от удостоверение за придобита юридическа правоспособност; свидетелство за съдимост; медицинско удостоверение, че не страда от психическо заболяване; нотариално заверено копие от трудова/ служебна/ осигурителна книжка; други документи, които по преценка на кандидата имат отношение към професионалните или нравствените му качества. Съгласно чл. 182, ал. 1 ЗСВ Комисията по предложенията и атестирането, въз основа на проверка на документите установява налице ли са материалноправните предпоставки за допускане на кандидата, визирани в чл. 181 ЗСВ, и взема решението си за допускане или недопускане на кандидата. В случая Комисията е формирала решението си само и единствено на базата на писмени документи. Безспорно, решението на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарното уволнение на Михов не е било представено от него в комплекта документи. Но това не означава, че Комисията не може да цени документи, които са известни, както служебно на нея, така и на кандидата, тъй като е техен адресат. Т. 7 на чл. 181, ал. 3 ЗСВ дава възможност на кандидата да представи тези документи, които по негова преценка имат отношение към професионалните и нравствените му качества. Михов е преценил, че решението на Висшия съдебен съвет за дисциплинарното му уволнение и съдебните решения, с които жалбата му срещу решението е отхвърлена, нямат отношение към професионалните и нравствените му качества. Но право на Комисията по предложенията и атестирането е да вземе предвид и служебно известни й факти. Още повече, че разпоредбата на чл. 37, ал. 2 АПК изрично предвижда, че тези факти не подлежат на доказване. В случая Комисията направила извода си на база на решение на Висшия съдебен съвет - т. 4 по протокол № 31 от 22.07.2009 г. и решенията на съда, постановени в производството по обжалване на наложеното дисциплинарно наказание. Неоснователно е твърдението на жалбоподателя, че решението на Комисията е материално незаконосъобразно, тъй като се основава на несъществуваща законова забрана дисциплинарно уволнени магистрати да кандидатстват отново за първоначално назначаване. Действително такова ограничение няма в закона, но не такъв е и мотива на органа. Никъде в акта не се сочи дисциплинарното уволнение като основание за недопускане. Органът твърди, че Михов няма професионални и нравствени качества и обоснова извода си с поведението му, което е станало причина и за дисциплинарното уволнение само година и половина преди кандидатстването. Вярно е, че твърде пестеливо Комисията, а и Висшият съдебен съвет, са обосновали решенията си като са приели, че съдебните решения № 11582 от 07.10.2009 г. по административно дело № 10920/2009 г. и № 4834 от 14.04.2010 г. по административно дело № 15538/2009 г., с които оспорването на дисциплинарното уволнение е отхвърлено и които подробно описват допуснатите от Михов нарушения, сами по себе си достатъчно аргументирано мотивират акта им. Вярно е също, че от решението на дисциплинарния съвет, на Висшия съдебен съвет и от съдебните решения е видно, че наказанието на Михов е наложено за допуснати от него нарушения - системно неспазване на сроковете, предвидени в процесуалните закони; извършване на действия, които неоправдано забавят производството; нарушаване на правилата на професионална етика; извършване на действия, които накърняват престижа на съдебната власт; неизпълнение на други служебни задължения. Т. е. установено е извършването на всички предвидени в закона дисциплинарни нарушения. Следва да се посочи, че преценката на органа за наличие на професионални и нравствени качества е негова дискреция. Когато органът действа в условията на оперативна самостоятелност съдът, съгласно чл. 169 АПК, проверява имал ли е такава органа и спазил ли е изискванията за законосъобразност на акта. Фактът, че законодателят не е определил формални критерии, въз основа на които Комисията да прецени има ли кандидата, с оглед на писмените доказателства, професионални и нравствени качества, сочи, че преценката е предоставена на дискрецията на органа. Рамките, в които му е предоставил упражняването на оперативната самостоятелност са от една страна източниците на информация - само писмени доказателства, и от друга - изискването качествата на кандидата да бъдат в съответствие с Кодекса за етично поведение на българските магистрати. Следователно за законосъобразността на взетото при условията на дискреция решения е важно първо, че Комисията по предложенията и атестирането има дискреционната власт да прецени качествата на кандидата, второ, че Комисията е спазила законовите изисквания за доказателствата, въз основа на които е направила преценката си - писмени доказателства, и трето, видно от макар и лаконичното и специфично като изразни средства изказване на председателя на Комисията пред Висшия съдебен съвет и от решението на дисциплинарния съвет, на Висшия съдебен съвет за налагане на дисциплинарното наказание и от съдебните решения, че решението е взето с оглед на качества, изискуеми от Кодекса за етично поведение на българските магистрати. По твърдението за несъответствие с целта на закона: Доводите на жалбоподателя досежно това твърдяно нарушение по свята същност са доводи, свързани с целесъобразността на приетото законодателно решение. Дали следва Комисията по предложенията и атестирането, на основата на писмени доказателства, да прави оценка на професионалните и нравствени качества на кандидатите и въз основа на това да не ги допуска до участие в конкурса или тази преценка трябва да се прави само от Висшия съдебен съвет въз основа на информация и становище на Комисията "Професионална етика и превенция на корупцията", е въпрос на законодателно решение, не на законосъобразност на постановения акт. Видно от изложеното релевираните от жалбоподателя отменителни основания са неоснователни. При извършена служебна проверка на обжалвания административен акт съдът констатира, че същият е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, актът не противоречи на материалноправните разпоредби и на целта на Закона за съдебната власт, поради което оспорването на Валентин Михов като неоснователно следва да бъде отхвърлено.