Решение № 7776 от 6.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8814/2012 г.

Решение № 7776 от 6.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8814/2012 г., III о., докладчик председателят Йорданка Костова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Директора на Областна дирекция на МВР - Хасково срещу решение № 107 от 11.06.2012 г., постановено по адм. дело № 451/2011 г. от Административен съд - Хасково. Ответникът - Димитър Николов Георгиев не изразява становище по жалбата. Ответникът - Калинка Араклиева - частен съдебен изпълнител, също не ангажира мнение. Представителят на Върховната административна прокуратура изказва мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение, намира касационната жалба като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустима, а разгледана по същество - за частично основателна относно размера на присъденото обезщетение. Производството пред Хасковския административен съд е било образувано по искова молба от Димитър Николов Георгиев от гр. Хасково, с която са били предявени субективно съединени искове срещу Директора на Областна дирекция на МВР - Хасково и Калинка Араклиева - частен съдебен изпълнител, рег. № 771, с район на действие Хасковски окръжен съд, с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз /ДЕС/, вр. чл. 18 от Договора за Европейската общност/ДЕО/. Претенцията била ответниците да бъдат осъдени да заплатят солидарно на ищеца сумата от 15 000 лева, като обезщетение за причинени неимуществени вреди, ведно със законната лихва, считано от датата на предявяване на иска до окончателното й изплащане. Правото на обезщетение за ищеца възниквало от вредите, които РБългария му е причинила, поради това, че не е изпълнила задължението си да транспонира Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите - членки и така го е лишила от предоставеното му по чл. 18 от Договора на европейската общност право на свободно движение като гражданин на Европейския съюз на територията на държавите - членки. Съдът е приел от фактическа страна следното: Въз основа на изпълнителен лист от 26.04.2006 г., издаден от Хасковски районен съд/ХРС/ на основание чл. 237 и чл. 242 - чл. 249 от ГПК и подлежащо на изпълнение определение № 370 по гр. д. № 686/2006 г., според което Димитър Николов Георгиев е осъден да заплати сумата от 25 000 лева, дължима по силата на запис на заповед от 01.06.2005 г., ведно със законната лихва върху тази сума, считано от 10.04.2006 г. до окончателното й изплащане, както и ведно с направените по делото разноски за държавна такса в размер на 500 лева, е било образувано изпълнително дело № 20067710400082 на частен съдебен изпълнител Калинка Араклиева. С писмо вх. № 21406/30.11.2006 г., адресирано до ОДП - Направление "Български документи за самоличност" гр. Хасково, ЧСИ Араклиева е поискала по отношение на Димитър Николов Георгиев налагане на мярка за административна принуда по чл. 76, т. 3 от ЗБДС, като е посочила, че същият е длъжник по изпълнителното дело, не притежава движимо и недвижимо имущество и не е представил надлежно обезпечение. Със заповед № 13/09.01.2007 г. на директора на ОДП - Хасково, на основание чл. 76, т. 3 от Закона за българските документи за самоличност /ЗБДС/ на Димитър Николов Георгиев е наложена принудителна административна мярка "забрана за напускане на Република България", считано от датата на заповедта до отпадане на основанието. Тази жалба не е била обжалвана. С молба от 05.01.2011 г. Димитър Николов Георгиев е поискал от директора на ОД на МВР - Хасково да отмени тази заповед. С писмо рег. № 1290/18.01.2011 г. директорът е уведомил Георгиев, че липсва законово основание за отмяна на заповедта. По жалба на Димитър Николов Георгиев против изричния отказ на директор на ОД на МВР - Хасково, е образувано адм. дело № 162/2011 г. по описа на Административен съд - Хасково. С решение № 150/21.03.2011 г. съдът е отхвърлил жалбата. Решението е обжалвано пред Върховния административен съд. Междувременно с втора молба вх. № 9121/11.05.2011 г., Георгиев отново е поискал от директора на ОД на МВР - Хасково заповедта да бъде отменена. Със Заповед № 11003954/17.05.2011 г., на основание чл. 79 от ЗБЛД и цитираната молба, директорът на ОД на МВР - Хасково е отменил процесната заповед. Върховният административен съд с решение № 1741/06.02.2012 г. по образуваното пред него адм. дело № 5164/2011 г., е приел, че обжалваното по делото решение на Административен съд - Хасково е недопустимо, тъй като първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на предмет на съдебно оспорване (с отмяната на Заповед № 13/19.01.2007 г. правният интерес на жалбоподателя е отпаднал), обезсилил е Решение № 150/21.03.2011 г. по адм. дело № 162/2011 г. на АС - Хасково и е прекратил производството по делото. Въз основа на така установените обстоятелства, съдът е направил следните правни изводи: Ищецът основавал претенцията си за обезщетение на вредите, понесени от нарушаване на правото на ЕС и конкретно от нарушаване на правото на свободно движение. Основание за търсене на отговорността, според изложеното в исковата молба, било нарушението на чл. 27 от Директива 2004/38 и прилагане от ответниците на противоречащата й норма на чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБДС (сега Закон за българските лични документи /ЗБЛД/. Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите, бил един от основните принципи на правото на Европейския съюз. Ако не е изпълнила задълженията си, държавата-членка трябвало да предприеме всички необходими мерки да преустанови неизпълнението и да поправи последиците от него, което включвало и задължението й за обезщетяване на вредите - както претърпените загуби, така и пропуснатите ползи, настъпили вследствие на това неизпълнение. Независимо, че Договорите не съдържали изрична правна уредба на тази отговорност, тя била изведена в юриспруденцията на Съда на ЕС. За първи път в решението по Съединени дела С-6/90 и С-9/90 (Francovich), Съдът провъзгласявал принципа за отговорността на държавата и извеждал условията, при наличието на които тя може да бъде ангажирана. Доколкото правото на ЕС не съдържало процесуални правила за защита на субективните материални права, произтичащи от него самото, то процесуалният ред на чл. 203, ал. 1 от АПК, във вр. с чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ следвало да бъде използван, при съобразяване с изведените в практиката на Съда на ЕС (решение по дело 199/82, дело 104/86, дело С-26/95 и др.) принципи на ефективност и равностойност. Съгласно принципа на предимство на правото на ЕС пред националното право, компетентните национални органи били длъжни да откажат да прилагат несъвместими с правото на ЕС национална разпоредба или акт, дори преди тяхната отмяна или изменение по съответния ред, като приложат релевантните разпоредби от правото на ЕС, ако те имат директен ефект, вместо противоречащите им национални разпоредби. Ако разпоредбите от общностното право нямали директен ефект, следвало да бъде приложено националното право, но тълкувано в светлината на правото на ЕС. Посоченият в чл. 40 срок за транспониране на директивата бил до 30.04.2006 г. Според чл. 52 от Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и Румъния в Европейския съюз (в сила от 1.01.2007 г.), България се считала за адресат на европейските директиви, адресирани към всички дотогавашни държави-членки от момента на присъединяването си към ЕС, а според чл. 53, § 1, България привеждала в действие необходимите мерки, за да се съобрази от датата на присъединяване с разпоредбите на директивите, освен ако в протокола не бил предвиден друг срок. Член 27 съдържал Общите принципи, при които можело да бъде ограничавано правото на свободно движение и пребиваване на граждани на Съюза. На ищеца - български гражданин, по силата на което от 01.01.2007 г. и гражданин на ЕС, на 09.01.2007 г. била наложена принудителна административна мярка, изразяваща се в забрана да напуска територията на Република България, с което безспорно било нарушено скрепеното в чл. 21, § 1 от ДЕС (предишен чл. 18 от ДЕО) право на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Забраната била наложена на основание действащата към 09.01.2007 г. норма на чл. 76, т. 3 от ЗБДС. С този текст българският законодател бил предоставил на компетентния административен орган дискрецията да прецени възможността за налагане на принудителната мярка, при наличие на посочените в нормата предпоставки, без обаче да му посочи изисквания или ограничения за упражняването на тази дискреционна власт, при положение, че такива ограничения има въведени с чл. 27 от Директивата. Следователно налице било непълно транспониране на тази норма от директивата в националния правен ред. Безспорно въведените в чл. 76, т. 3 от ЗБДС предпоставки не се явявали свързани с "обществения ред", "обществената сигурност" или "общественото здраве". Наличието на установени парични задължения към българско физическо лице, независимо от размерите им, било съображение с икономическа цел, изрично изключено от допустимите хипотези за ограничаване на правото с последното изречение на чл. 27, § 1 от Директива 2004/38. Видно било, че националният правопорядък към този момент не е осигурявал цялостното и точно приложение на директивата и не е предоставял на частноправните субекти възможност да се запознаят в пълна степен с правата си, произтичащи от нея, а именно - правото им на свободно придвижване да не бъде ограничавано по изключително икономически съображения. В този смисъл съдът е приел, че разглежданата разпоредба на директивата е достатъчно ясна и точна, а предписанието в последното изречение на § 1 не предоставяло на националните органи свобода на преценка относно налагането му. В случая непостигането като ефикасен резултат на предписаното с директивата, се явявало последица от непредприемането на мерки от страна на българската държава за това. С неточното и непълно транспониране на директивата, държавата била извършила нарушение на правото на ЕС, и това нарушение било явно съществено, доколкото продължавало, въпреки постановените още преди присъединяването на Република България към Съюза решения на Съда на ЕС, изясняващи съдържанието на понятията "обществен ред" и "обществена сигурност" и на принципите, в съответствие с които можели да се налагат ограничителните мерки, от които можело да се направи заключение, че въпросното поведение на държавата съставлява нарушение. Сравнявайки визираното в чл. 76, т. 3 от ЗБДС ограничение, с разпоредбата на чл. 27, § 2 и § 3 от Директивата, включително в контекста на практиката на Съда на ЕС, било видно, че българският законодател е въвел автоматизъм при налагане на мярката, нещо, което не отговаряло на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността и категорично противоречало на изискванията на европейското право. На основание принципа на предимство на общностното право, компетентните национални органи били длъжни да откажат прилагането на националната правна уредба като несъвместима с правото на ЕС. По делото били събрани доказателства, удостоверяващи безспорно, че за периода, през който е действала наложената на ищеца забраната да напуска пределите на Р. България, т. е. от 09.01.2007 г. до отмяната й на 17.05.2011 г., неговото право на свободно придвижване е било ограничено. Накърняването на неимуществено право на ищеца водело до неоценими в пари негативни последици за него, т. е. до неимуществени вреди. Съдът е приел, че между положението на ищеца, изразяващо се в загуба на възможност да пътува зад граница и установеното по-горе нарушение на държавата, била налице пряка причинно-следствена връзка, тъй като, ако директивата била пълно и правилно транспонирана, нямало да се стигне до налагането на ограничителната мярка само въз основа на паричните задължения на лицето. Като е взел предвид конкретните обективно съществуващи обстоятелства, релевантни за определяне размера на обезщетението в случая, съдът е счел, че не е доказано негативните преживявания на ищеца да се отличават с особена сила и интензивност. Нарушаването на правото за свободно придвижване на лицето чрез забраната да напуска територията на страната, чийто гражданин е, не можело да се отчете като страдание с изключително висока степен на негативно въздействие. Ищецът не доказвал изложените твърдения, че в следствие на забраната е бил откъснат от семейството си. С оглед възрастта му и обществено известните възможности за комуникации, поддържането на нормална връзка между него и намиращите се извън страната негови роднини не било затруднено до такава степен, че да доведе до изключително негативно въздействие върху психиката му. Воденето на "сиво и еднообразно ежедневие, подчинено на нуждите на оцеляването" също не можело да се приеме като пряк резултат единствено от забраната за напускане на страната. Обезщетението трябвало да бъде равностойно на претърпяната вреда, а субективните преживявания на ищеца не налагали извода, че е оправдано претенцията му да бъде уважена в пълен размер. Увреденото лице безспорно не било положило необходимата грижа да ограничи размера на вредите, като не било обжалвало наложената му принудителна административна мярка, съобразно предоставената му от законодателството на страната възможност. Лицето не било използвало своевременно правните средства за защита, с които е разполагало. В разглеждания случай, това съпричиняване на вредата от страна на пострадалия било основание за намаляване на обезщетението, което му се дължало, като съдът е приел, че с оглед неговия вид, характер и начин на извършване и изтърпяване, увреждането би било справедливо възмездено с обезщетение, възлизащо на 3 400 лв. По въпроса относно пасивната процесуална легитимация на ответниците по предявения иск, съдът е приел, че доколкото общностното право не посочвало субектите на отговорност, те се определяли по принципите на националното право. Претендираната от ищеца неимуществена вреда произтичала от наложената му със заповед на директора на ОД на МВР - Хасково принудителна административна мярка, с оглед на което юридическото лице по чл. 14, ал. 2 от ЗМВР - Областна дирекция на МВР - Хасково, била пасивно легитимираният по българското законодателство ответник в производството. Такъв обаче не бил частният съдебен изпълнител. По своето правно положение съдебният изпълнител представлявал орган на изпълнителния процес, чрез който, посредством държавна принуда, се реализирали признати, но неудовлетворени доброволно права. Той нямал качеството на юридическо лице, нито на административен орган. Затова по отношение на втория ответник не били налице, както предпоставките за допустимост, така и основанията за уважаване на исковата претенция. По изложените съображения Хасковският административен съд е осъдил ОД на МВР - Хасково да заплати на Димитър Николов Георгиев от гр. Хасково по иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и чл. 4, § 3 от ДЕС сумата от 3400 лв. неимуществени вреди, произтичащи от отговорността на държавата за нарушение правото на Европейския съюз, за периода от 09.01.2007 г. до 17.05.2011 г., през който е продължила забраната за напускане на Република България, наложена на Димитър Николов Георгиев от гр. Хасково със заповед № 13/09.01.2007 г. на директора на ОДП - Хасково, ведно със законната лихва върху посочената сума, считано от датата на предявяване на иска - 09.06.2011 г. до окончателното й изплащане, като е отхвърлил исковата претенция до пълния й предявен размер от 15000 лв. като неоснователна; отхвърлил е изцяло предявения от Димитър Николов Георгиев от гр. Хасково иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и чл. 4, § 3 от ДЕС с цена 15000 лв. срещу частен съдебен изпълнител Калинка Араклиева и е осъдил Димитър Николов Георгиев да заплати на ОД на МВР - Хасково разноски по делото в размер на 487 лв., платими по компенсация от дължимите му от ответника разноски. Така постановеното решение е правилно, но следва да се измени в частта относно размера на присъденото обезщетение. Фактическата обстановка е правилно изяснена. Събрани са всички относими към спора доказателства. Въз основа на техния анализ, съдът е достигнал до обосновани правни изводи, които настоящата инстанция напълно споделя. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че наложената по отношение на ищеца мярка противоречи на чл. 27 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО)№ 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/34/ЕИО, 75/148/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38/ЕО). Директивата допуска ограничение на правото на излизане от държава-членка (като част от правото на свободно движение по чл. 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз (предишен чл. 18 от ДЕО, норма с директен ефект) само ако е предприето от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, ако е в съответствие с принципа на пропорционалност и се основава на личното поведение на лицето. Като гражданин на Европейския съюз ответникът в настоящото производство има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване - чл. 20 ДФЕС. Свободното придвижване е основна свобода, фундаментално право, гарантирано от правото на ЕС, което може да бъде ограничавано само при строго визираните от чл. 27, § 1 от Директива 2004/38/ЕО предпоставки. Съгласно този текст единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС се допуска само от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на съображения с икономически характер. В случая основанието за налагането на принудителната административна мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБДС е защитата на финансовия интерес на частно лице - кредитор по парично вземане. Това основание не само че не попада сред изчерпателно изброените основания в директивата, а и изрично е изключено от нея. Следва да се отбележи, че заповедта, с която е била наложена принудителната административна мярка по чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБДС не е била обжалвана и не е била отменена като незаконосъобразна по съответния ред. Видно от данните по делото, не е била отменена заповедта за налагане на ПАМ, а самата мярка. Това уточнение е необходимо с оглед на обстоятелството, че в случая не е налице отменен по съответния ред индивидуален административен акт по причина на неговата незаконосъобразност, каквото е условието за допустимост на иска по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. В съответствие с установените от Съда на Европейския съюз принципи на ефективност и еквивалентност, исковата претенция следва да се разгледа по същество в производството по чл. 203 и сл. от АПК, но не като предявена на материалноправното основание по чл. 1 от ЗОДОВ, а за реализиране извъндоговорната отговорност на държавата за вреди, причинени от нарушаване на правото на Европейския съюз. Основанието за тази отговорност е в правото на ЕС и се основава на принципа на извъндоговорната отговорност на държавите - членки за нарушение на правото на ЕС. В юриспруденцията си Съдът на ЕС е извел този принцип, като последица от извеждане и прилагане на принципа на директния ефект при изтичане на срока за транспониране, доколкото държавите не са транспонирали или са транспонирали лошо директивите. Извъндоговорната отговорност на държавите-членки за нарушаване на правото на ЕС се извежда от решенията по делото Francovich et Bonifaci от 19.11.1991 г. и се развива в последващата юриспруденция относно нарушаване от националните органи на правни норми с или без директен ефект - решение по съединени дела Brasseerie du pecheur и Factortame от 5 март 1996 г. Според СЕС нетранспонирането на една директива представлява ipso facto нарушаване на правото на ЕС по начин, позволяващ да се ангажира отговорността на държавата - решение от 8 октомври 1996 г. по делото Dillenkofer. Съдът на ЕС е приел също, че когато законодателят разполага с реално право на преценка, отговорността на държавата ще бъде ангажирана в случай на причинна връзка между нарушението и щетата, ако нарушеното правило придава права на частни лица и ако нарушението е достатъчно определено чрез явно и грубо погазване на правата му от държавата. Видно е, че към момента на постановяване на заповедта за налагане на принудителната административна мярка, цитираната Директива 2004/38/ЕО не е била транспонирана точно в националното законодателство, въпреки изтеклия за това срок. Нетранспонирането в срок или некоректното транспониране на директива препятства постигането на предписания с нея резултат. Това обаче не дава възможност на държавата-членка въз основа на това нетранспониране да обоснове ограничаването на правата на своите граждани, които те имат по силата на правото на Европейския съюз. В случая разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБДС въвежда ограничение на правото на свободно движение на основание, непредвидено в директивата, поради което пряко й противоречи. Поради неизпълнението на задължението за транспониране на директивата във вътрешното законодателство нормата на чл. 27, § 1 от същата има вертикален директен ефект, т. е. частните лица могат да черпят права от нея спрямо националните органи и да се позовават на посочената норма пред националния съд при накърняване на техните права, в резултат от нетранспонирането на директивата. По силата на принципа на примата на правото на Европейския съюз над противоречащите му норми от националното законодателство е следвало националните органи, компетентни по ЗБДС да оставят неприложена нормата от националното право, противоречаща на норма от правото на ЕС, още повече, че с визираната правна норма законодателят е дал право на преценка на административния орган да я приложи или не. В тази връзка неоснователен е доводът в касационната жалба, че поради нетранспонирането й директивата не следва да се прилага. Директивите на Европейския съюз създават задължение за държавата-членка за транспонирането им, което произтича от тяхната правна природа на акт, който предписва постигането на определен задължителен резултат със средствата на вътрешното право. В случая разпоредбата на чл. 76, т. 3 (отм.) от ЗБДС въвежда ограничение на правото на излизане от държава-членка (като част от правото на свободно движение по чл. 21 от Договора за функционирането на Европейския съюз (предишен чл. 18 от ДЕО, норма с директен ефект) на основание, непредвидено в директивата, поради което пряко й противоречи. Наложената мярка противоречи и на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, която е в сила за България от 07.09.1992 г., поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 на Конвенцията, упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. В случая въобще не е изследвано налице ли са исканите от Конвенцията предпоставки, а ограничението е било наложено от административния орган на основание единствено искане на съдебен изпълнител. До правилни изводи е стигнал съдът и относно интензитета на причинените на ищеца неимуществени вреди, като е приел, че не е доказано негативните му преживявания да се отличават с особена сила и интензивност. Фактът, че преди да бъде наложена принудителната административна мярка, той често е напускал пределите на страната, тъй като е карал товарен автомобил, не може да опровергае обстоятелството, че не е обжалвал по съответния ред заповедта, с която е наложена принудителната административна мярка. Неблагоприятното въздействие следва да се обсъди не само в светлината на едно хипотетично ограничение на правото на лицето на свободно движение, но и от това доколко то би се възползвало от това право. Ако неговият интерес в тази насока е бил сериозно засегнат, следвало е да се възползва от предоставения му законов ред за защита. Фактът, че не е оспорил мярката, а е поискал отмяната й на един по-късен етап (4 години по-късно) показва едно неглижирано отношение към наложената му забрана, а оттук не би могло да се приеме, че от ограничението за него са настъпили сериозни морални вреди. Поради това настоящата инстанция счита, че решението в частта относно размера на присъденото обезщетение следва да се коригира като се намали. При преценката на конкретните и обективно съществуващи обстоятелства, имащи значение за правилното определяне на основанието за присъждане на обезщетението и при прилагане нормата на чл. 52 от ЗЗД, настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение, намира за справедливо обезщетение за преживени от касатора неимуществени вреди в размер на 800 лв. По изложените съображения решението на Административен съд - Хасково следва да бъде изменено в частта относно размера на присъденото обезщетение. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,