Решение № 2464 от 17.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12413/2019 г.

Решение № 2464 от 17.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12413/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Светлозара Анчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието, храните и горите чрез процесуалния си представител И. Колева срещу решение № 11631/31.07.2019 г., постановено по адм. дело № 11311/2017 г. по описа на Върховния административен съд, тричленен състав на Трето отделение в частта, с която са отменени текстове от Задължително тълкуване, обн. в ДВ. бр. 51/27.06.2017 г. на посочения по-горе министър на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с Приложение № 11 към същата разпоредба от Наредба № 12/2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 "Инвестиции в създаването, подобряването и разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги в обновяване на селата в селските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., прието от министъра на земеделието, храните и горите, както следва: Критерий 4 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги и обхвата на териториална въздействие" от раздел І. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи улици, тротоари и съоръженията и принадлежностите към тях, както и по отношение Критерий 5 "Брой население, което ще се възползва от подобрените основни услуги и обхвата на териториална въздействие" от раздел ІІ. Относно критерии за подбор на проектни предложения с включени инвестиции за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на нови и съществуващи общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях. Релевират се оплаквания, че в обжалваната част решението е недопустимо съгласно чл. 209, т. 2 АПК, както и неправилно поради допуснати нарушения при прилагането на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, представляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател Наредбата е издадена на основание чл. 9а от закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПП), в действащата към момента на издаването й редакция в бр. 2/2018 г. на Държавен вестник, е публикуван ЗИД на ЗПЗП, с който се изменя чл. 9а, като фактически отпада правното основание за издаването на Наредбата. Твърди се, че до посоченото законово изменение е съществувало правно основание, съгласно което министърът на земеделието, храните и горите да издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на директните плащания, както и наредби по прилагането на мерките и подмерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014–2020 г. след предварителното съгласуване със заинтересованите ведомства, като след изменението на чл. 9а ЗПЗП (ДВ. Бр. 2/2018 г.) вече могат да се издават наредби по прилагането на мерките и подмерките по чл. 21, параграф 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г. от ПРСР 2014-2020 г. Основното твърдение на касационния жалбоподател за недопустимостта на обжалваното решение, че с изменението на чл. 9а ЗПЗП е отпаднало правното основание за издаването на Наредбата и затова липсва предмет, годен за обжалване, поради което моли решението в обжалваната му част като недопустимо да се обезсили. Относно алтернативното искане за отмяна на обжалваната част на решението според касационния жалбоподател съдът не е изследвал посочените съображения и доводи в писмената защита на процесуалния представител на министъра на земеделието, храните и горите. В съдебно заседание се поддържа от юриск. Колева и предявява искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касация Община Мъглиж чрез процесуалния си представител адв. С. Клуковска, преупълномощена от адв. Коев, я оспорва с искане за нейното отхвърляне като неоснователна и да се остави като правилно решението в обжалваната му част. Претендира присъждане на разноските, направени пред първоинстанционния съд. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, а решението като валидно, допустимо и правилно да се остави в сила. Върховният административен съд, Седми петчленен състав на Първа колегия счита, че касационната жалба е неоснователна поради следните съображения: За да отмени в посочената по-горе част от Задължителното тълкуване, обн. в ДВ. бр. 51/27.06.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите на чл. 36, ал. 1, т. 1 във връзка с Приложение № 11 към същата разпоредба от Наредба № 12/2016 г. за прилагане на подмярка 7. 2 "Инвестиции в създаването, подобряването и разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура" от мярка 7 "Основни услуги в обновяване на селата в селските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., прието от министъра на земеделието, храните и горите – критерий 4 от Раздел І и Критерий 5 от Раздел ІІ, първоинстанционният съд е приел, че не е налице тълкуване на части от Наредба № 12/2016 г., а с него е допуснато изменение и допълнение на същата, което само по себе си е незаконосъобразно, както и не е спазена процедурата за това – не е изготвен проект за изменение и допълнение на нормативен акт, ведно с мотиви и доклад, същият не е разгласен на обществеността и др. – аргумент от чл. 26 и чл. 28 ЗНА. Решението в обжалваната част е правилно постановено. Правилно първоинстанционният съд е приел наличието на правен интерес на оспорващата община и тази преценка е свързана с подаденото от Община Мъглиж заявление за подпомагане по мярка 7. 2 по Наредба № 12/2016 г. поради което Задължителното тълкуване, което е оспорено е относимо към подаденото заявление. Разпоредбата на чл. 9а в редакция на ДВ., бр. 12/2015 г. разпорежда, че министърът на земеделието и храните издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на директните плащания, както и наредби по прилагането на мерките и подмерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. след предварително съгласуване със заинтересованите ведомства. Наредба № 12/2016 г. е обнародвана в ДВ., бр. 60/2.08.2016 г., в сила от същата дата. В следващата редакция на същата разпоредба в ДВ., бр. 58/2017 г. е променено само наименованието на министъра, като е допълнено и с думата "горите". С изменението на чл. 9а с ДВ, бр. 2/2018 г., в сила от 2.08.2018 г. е разширено правомощието на същия министър за издаване на наредби, както по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на директните плащания, така и наредби по прилагането на мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.; наредба за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за заплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2; наредба за условията и реда за установяване на изкуствено създадени условия по заявления за подпомагане със средства на Европейския фонд за гарантиране в земеделието и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Следователно, с приемането на изменението на чл. 9а ЗПЗП, в сила от 2.08.2018 г. не се прекратява действието на Наредба № 12/2016 г., каквото е твърдението в касационната жалба, тъй като при това изменение не е засегнат чл. 9а, т. 1 относно правомощието на посочения министър да издава наредби по прилагане на регламенти на Европейския съюз в областта на директните плащания, затова неоснователно и ненамиращо опора в закона е оплакването по чл. 209, т. 2 АПК за недопустимост на решението в обжалваната му част. Задължителното тълкуване на чл. 36, ал. 1, т. 1 от Приложение № 11 от Наредба № 12/2016 г. съгласно чл. 51, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) дава органът, издал акт, като в процесния случай това е министърът на земеделието, храните и горите. Задължително тълкуване на подзаконов нормативен акт се дава, когато последният е неясен или непълен. Първоинстанционният съд правилно и обосновано е установил, че със задължителното тълкуване административният орган, издател на Наредба № 12/2016 г. е изменил подзаконовия акт, а не го е тълкувал, съотв. пояснил. Следва да се споделят и мотивите, изложени в обжалваната част на решението, предмет на настоящия касационен съдебен контрол, че Критерий 4 от Раздел Първи и Критерий 5 от Раздел Втори от Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12/2016 г. не са неясни, нито непълни и затова не са се нуждаели от задължително тълкуване по смисъла на чл. 51 ЗНА. На практика с това тълкуване се изменя, респ. допълва част от посочената наредба, а за да се извърши такова, е необходимо да се спази процедурата по чл. 26 ЗНА по приемане на изменение, съотв. допълнение, което издателят на подзаконовия нормативен акт не извършил. Правилно решаващият съдебен състав е извършил съпоставка на Критерий 4 от Раздел Първи и Критерий 5 от Раздел Втори от цитираното по-горе приложение и на същите критерий в Задължителното тълкуване на министъра на земеделието, храните и горите и е установил, че в последното е извършена промяна, което е недопустимо. Съгласно Приложение № 11 и относимите критерий в двата раздела, посочени по-горе е предвидено, че се взима общия брой население от всички населени места на територията, където се извършва съответната инвестиция, в случая в Северозападна България, а със задължителното тълкуване се въвежда промяна на критерий относно броя на населението, което ще се възползва от проектните предложения относно инвестирането за строителство, реконструкция и/или рехабилитация на улици, тротоари, общински пътища и съоръженията и принадлежностите към тях. Промяната, допусната със Задължителното тълкуване относно броя на населението на всички населени места, обхващащи се от съответната територия е свързана с недопустимото изменение на броя на населението на населеното място с най-голям брой реконструирани участъци от улици, тротоари или общински пътища. Изменените по този начин критерии със Задължителното тълкуване води до промяна при оценяването чрез зададеното в Приложение № 11 точкуване на точкуването съобразно даденото тълкуване от министъра на земеделието, храните и горите. В тази връзка следва да се посочи за законосъобразна преценката на съда, че точките по Критерий 4 от Раздел Първи и Критерий 5 от Раздел Втори на Приложение № 11 към чл. 36, ал. 1, т. 1 от Наредба № 12/2016 г. не отчитат броя на населението с директната свързаност на населеното място от реконструираните участъци така, както е прието в Задължителното тълкуване, поради което с него не е проведено тълкуване, а изменение в Наредба № 12/2016 г. по отношение на част от Приложение № 11. Неоснователно в касационната жалба се поддържа довод за недопустимост на съдебното решение поради липса на предмет и правен интерес за Община Мъглиж за оспорване на Задължителното тълкуване, тъй като с промяната на чл. 9а от Закона за подпомагане на земеделските производители в редакцията на ДВ., бр. 2|/2018 г. е отпаднало правното основание за издаване на наредбата. Соченото изменение на чл. 9а, в сила от 5.01.2018 г. касаят само промяна в наименованието на министъра, издал Наредба № 12/2016 г. в министър на земеделието, храните и горите, поради което е неоснователно твърдението за недопустимост на решението в обжалваната му част с оглед правния интерес на жалбоподателя пред първоинстанционния съд. Правният интерес на Община Мъглиж относно оспорването на Задължителното тълкуване в посочената по-горе част правилно е преценен от решаващия съд и е приел, че такъв е налице за оспорващата страна. Наред с изложеното, правилно решаващият съд е мотивирал съдебния си акт и с обстоятелството, че при приемането на Задължителното тълкуване не е изпълнена процедурата съгласно чл. 51, ал. 2 ЗНА. Представените от касационния жалбоподател в първоинстанционното съдебно производство доказателства за процедурата по приемането на посоченото тълкуване, всъщност са доказателства по чл. 26 ЗНА за приемане на Наредба № 12/2016 г., а не за тълкуването. С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав на касационната инстанция счита, че при постановяване на решението в обжалваната му част не са допуснати нарушения, водещи до отмяната му на посочените от касатора отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, нито е налице основанието по т. 2 на същата разпоредба, тъй като обжалваното решение е валидно, а не е недопустимо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила. Въпреки изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на ответника по касация, на Община Мъглиж не се присъждат разноски, тъй като няма данни такива да са направени. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Седми петчленен състав на Първа колегия