Решение № 7889 от 15.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5010/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Столична община срещу Решение 2674 от 24.01.2025 г. по адм. дело 5044/2024 г. на Административен съд София-град, с което е отхвърлена жалбата на общината срещу Решение РД-02-14-602/30.04.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж (УО на ОПРР) 2014 2020 г. за определяне на финансова корекция на Столична община.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото, като оспорва изводите на съда като неправилни. Счита, че не са допуснати констатираните от административния орган нередности и не е налице основание за определяне на финансова корекция. Моли за отмяна на решението и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се отмени обжалваният административен акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът ръководителят на УО на ОПРР, чрез процесуалния си представител представя писмен отговор за неоснователност на касационната жалба. Моли решението да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Решение РД-02-14-602/30.04.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР 2014 2020 за определяне на финансова корекция на Столична община в размер на 25 % от допустимите разходи по договор РНД23-ДГ55-49 от 13.07.2023 г. с изпълнител Инфракорект Строй ЕООД на стойност 473 600 лв. без ДДС.

Съдът е установил от фактическа страна, че Столична община е бенефициер по административен договор за безвъзмездна финансова помощ BG16RFOP001-1.001-0006-С01 по Оперативна програма Региони в растеж 2014 - 2020 г., процедура на директно договаряне Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 2020 Столична община, част от процедура BG16RFOP001-1.001-0001-1.001-039 Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 2020.

За разходване на средствата е открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Инженеринг за реконструкция на детски и спортни площадки в междублоково пространство на бл. 101 и бл. 102 в ж.к. Надежда 1, гр. София. За изпълнение на поръчката е сключен договор РНД23-ДГ55-49 от 13.07.2023 г. с изпълнител Инфракорект Строй ЕООД, на стойност 473 600 лв. без ДДС.

При извършена проверка на възлагането на обществената поръчка ръководителят на УО е констатирал следните нарушения:

1. нарушение на чл. 70, ал. 5, изр. 3 и ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. б във вр. с чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 33, ал. 1, изр. 2 ППЗОП незаконосъобразна методика. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), с процентен показател 10 %.

1. нарушение на чл. 121 ЗОП във вр. с чл. 98, ал. 1, т. 7 ППЗОП и чл. 112, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 1, 2 и 6 ЗОП недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 16, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, с процентен показател 25 %.

Въз основа на горните констатации с процесния административен акт на Столична община е определена финансова корекция в размер на 25 % на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма и при спазване на процедурата по издаването му. Относно приложението на материалния закон съдът е приел, че и двете нарушения са извършени, правилно са квалифицирани като нередности, поради което е налице основание за определяне на финансова корекция в процесния размер.

Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат.

І. Относно нарушението на чл. 70, ал. 5, изр. 3 и ал. 7, т. 1, 2 и 3, б. б във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП и чл. 33, ал. 1, изр. 2 ППЗОП незаконосъобразна методика.

Оценяването и класирането на офертите се извършва по критерия Икономически найизгодна оферта съгласно чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП. В методиката за определяне комплексната оценка на офертите възложителят е предвидил, че класирането на допуснатите до участие оферти ще се извършва на база на получената за всяка оферта Комплексна оценка. Оценката ще се извършва по следните показатели: Технологична последователност и организация за изпълнение (П1) - с тежест 30 точки, Рискове пред изпълнението и методи за тяхното избягване и преодоляване (П2) тежест 20 точки и Ценово предложение (ПЗ) с максимален брой точки по показателя 50 точки. Показателят П1 се оценява по тристепенна скала, която предвижда присъждането на 10, 20 или 30 точки, а показателят П2 предвижда присъждане по 10 точки за съответствие с всяко едно от посочените две изисквания по този показател.

Неправилен е изводът на органа и на съда, че процесната методика е в противоречие с посочените в административния акт разпоредби.

Съдържанието на използваните в методиката изрази е ясно и разбираемо за информираните и полагащи обичайна грижа потенциални участници, притежаващи опит в съответната дейност - предмет на процесната поръчка (инженеринг). Показателите за оценка са относими към качеството на крайните резултати, описани са достатъчно ясно и изчерпателно, така че да предоставят насоки на потенциалните участници какво трябва да съдържа офертата им, за да получат поголям брой точки, и да не създават предпоставки за различно тълкуване от участниците и оценителната комисия. Предложеният начин на оценяване позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях. Така посочените правила предоставят на участника достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по процесните показатели. В същия смисъл по аналогичен случай е постановено Решение 2629 от 14.03.2025 г. на ВАС по адм. д. 9766/2024 г., VII о.

ІІ. Относно нарушението на чл. 121 ЗОП във вр. с чл. 98, ал. 1, т. 7 ППЗОП и чл. 112, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 64, ал. 1, т. 1, 2 и 6 ЗОП недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка.

1. В обявлението и раздел III, т. 2 от документацията за участие (ДУ) възложителят е поставил изискване всеки участник да притежава валидна застраховка Професионална отговорност като лице, упражняващо строителна дейност и проектиране, съгласно чл. 171, ал. 1 от Закона за устройство на територията (ЗУТ).

При проверка на офертата на участника, определен за изпълнител, административният орган е установил, че в ЕЕДОП е декларирана застрахователна полица 13170221320000006, издадена от ЗАД Алианц България, валидна до 06.11.2023 г., със застрахователна сума 400 000 лв., за строителство и проектиране. При сключване на договора е представена декларираната застрахователна полица, в която е посочена застрахованата дейност - строител. Липсва застрахователна полица за дейност проектиране, каквото е поставеното от възложителя изискване.

1. В обявлението и ДУ (раздел III, т. 3.2) възложителят е поставил изискване към участниците да са изпълнили услуги, идентични или сходни с предмета на поръчката - изготвяне на проект и упражняване на авторски надзор за изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детски площадки и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства.

Посочен е и начинът на доказване на поставеното изискване при сключване на договор - списък на услугите, идентични или сходни с предмета на поръчката, придружен с удостоверения за добро изпълнение, които съдържат стойността, датата, на която е приключило изпълнението, мястото, вида и обема, както и дали е изпълнено в съответствие с нормативните изисквания.

В случая участникът е декларирал като сходни услуги в ЕЕДОП изготвяне на инвестиционни проекти по договор Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник. Административният орган е установил, че при сключване на договора за възлагане на обществената поръчка не е представено удостоверение за добро изпълнение.

1. В обявлението и ДУ (раздел III, т. 3.1) възложителят е поставил изискване към участниците да са изпълнили строителни дейности, идентични или сходни с предмета на поръчката - изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детска площадка и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства.

Посочен е и начинът на доказване на поставеното изискване при сключване на договор - списък на строителството, идентично или сходно с предмета на поръчката, придружен с удостоверения за добро изпълнение, които съдържат стойността, датата, на която е приключило изпълнението, мястото, вида и обема, както и дали е изпълнено в съответствие с нормативните изисквания.

При проверка на спечелилата оферта административният орган е установил, че като сходно строителство участникът е декларирал в представения ЕЕДОП изпълнение на ремонтни дейности по договор Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник. Същият договор е посочен и в представения списък на изпълнено строителство и услуги, но не е представено доказателство за изпълнението му удостоверение за добро изпълнение. Представено е удостоверение за добро изпълнение от Б.-Билд ЕООД за друг договор (Изграждане на тротоари от тротоарни плочи (двустранно) по ул. Пионерска в с. Радуил, Община Самоков), който не е посочен в ЕЕДОП и в списъка на изпълнено строителство и който не отговаря на дадената от възложителя дефиниция за сходно строителство.

1. В обявлението и ДУ (раздел III, т. 3.3.1) възложителят е поставил изискване към участника да разполага с екип от проектанти по части: Паркоустройство, Конструктивна, Електрическа, Геодезия, ПБ, ПБЗ и ПУСО, с необходимия опит за изпълнение на поръчката като проектант при изпълнение на дейности по изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детска площадка и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици).

Посочен е и начинът на доказване на поставеното изискване при сключване на договор - списък на персонала, който ще отговаря за изпълнението на поръчката, в който е посочена професионалната компетентност на лицата. Съгласно чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП за доказване на технически и професионални способности на участниците се представя, както списък на персонала, който ще изпълнява поръчката, така и документи, които доказват професионална компетентност на лицата.

При проверка на спечелилата оферта административният орган е установил, че в представения ЕЕДОП за всички проектанти е деклариран опит в изработване на инвестиционен проект на обект: Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник. Същият опит е посочен и в представения при сключване на договора списък на ръководния персонал, но не са представени доказателства за наличието на изискуемия професионален опит на лицата.

В допълнение, в досието на поръчката е налично уведомително писмо от изпълнителя от 10.07.20023 г., в което е посочена замяна на трима проектанти преди сключване на договора (13.07.2023 г.) по част Архитектура (Б. К. е заменен с Х. Ч.), по част Паркоустройство (Б. Л. е заменена с Х. Ч.) и по част Геодезия (Е. М. е заменен с Г. Х.). Доколкото възложителят не е поставил изискване за проектант по част Архитектура, административният орган е преценил, че замяната му е ирелевантна за обществената поръчка. По отношение на другите двама нови проектанти - за тях не е посочен професионален опит и не са представени никакви доказателства за наличието му.

1. В обявлението и ДУ (раздел III, т. 3.3.2) възложителят е поставил изискване към участника да разполага с екип за строителството: технически ръководител, специалист-контрол на качеството и специалист по здравословни и безопасни условия на труд, с необходимия опит за изпълнение на поръчката. Техническият ръководител следва да притежава специфичен опит като технически ръководител при изпълнение на дейности по изграждане и/или основен ремонт и/или реконструкция на детски площадки и/или съоръжение за обществено обслужване за спорт/обект за спортни дейности, включително ремонт и/или реконструкция на улична мрежа (тротоари, пешеходни алеи/зони, улици) и облагородяване на градинки за обществено ползване и/или междублокови пространства. Специалист-контрол на качеството следва да има опит като специалист контрол на качеството по време на изпълнение на строителни работи на минимум един строителен обект от четвърта или по-висока категория. Специалистът по здравословни и безопасни условия на труд следва да притежава опит като специалист ЗБУТ по време на изпълнение на строителни работи на минимум един строителен обект от четвърта или по-висока категория.

Посочен е и начинът на доказване на поставеното изискване при сключване на договор - списък на персонала, който ще отговаря за изпълнението на поръчката, в който е посочена професионалната компетентност на лицата. Съгласно чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП за доказване на технически и професионални способности на участниците се представя, както списък на персонала, който ще изпълнява поръчката, така и документи, които доказват професионална компетентност на лицето.

При проверка на спечелилата оферта е установено, че в представения ЕЕДОП за технически ръководител е посочена К. Е. с деклариран опит като технически ръководител на обект: Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник. Същият опит е посочен и в представения при сключване на договора списък на ръководния персонал, но не са представени доказателства за наличието на изискуемия професионален опит на лицето.

За специалист-контрол на качеството е предложен К. В. с деклариран опит като контрольор върху качеството в строителството на обект: Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник - обект IV-та категория. Същият опит е посочен и в представения при сключване на договора списък на ръководния персонал, но не са представени доказателства за наличието на изискуемия професионален опит на лицето.

За специалист по здравословни и безопасни условия на труд е предложен Л. Т. с деклариран опит като технически ръководител и специалист по здравословни и безопасни условия на труд на обект: Проектиране, изграждане и основен ремонт на пътища и пътни съоръжения, вкл. спортни, фитнес площадки и междублокови пространства на територията на град Перник - обект IV-та категория. Същият опит е посочен и в представения при сключване на договора списък на ръководния персонал, но не са представени доказателства за наличието на изискуемия професионален опит на лицето.

Отделно от горното е констатирано, че по отношение на специалист-контрол на качеството възложителят изисква удостоверение/сертификат за преминато обучение за контрол върху качеството на изпълнение в строителството и за контрол на съответствието на строителните продукти със съществените изисквания за безопасност. В ЕЕДОП изпълнителят е декларирал, че предложеният експерт притежава валидно удостоверение за успешно преминат курс за осъществяване на контрол върху качеството на изпълнение на строителството и за съответствие на влаганите в строежите строителни продукти със съществените изисквания за безопасност, съгласно чл. 15, ал. 1, т. 4, б. б от Закона за Камарата на строителите (ЗКС) и Наредбата за съществените изисквания към строежите и оценяване на съответствието на строителните продукти с 1297/22.07.2021 г., със срок на валидност до 22.07.2022 г., издадено от ЛОТКОНСУЛТ ЕООД София. В представения при сключване на договора списък на ръководния персонал е посочено удостоверение 117/02.02.2023 г. с валидност до 02.02.2024 г., но не е представено доказателство за наличието му.

По отношение на специалиста по здравословни и безопасни условия на труд възложителят изисква удостоверение/сертификат за завършен курс за длъжностно лице по здраве и безопасност или за координатор по безопасност и здраве. В ЕЕДОП изпълнителят е декларирал, че предложеният експерт притежава удостоверение за специалист по здравословни и безопасни условия на труд длъжностно лице по безопасност и здраве - 1082/26.06.2021 г. със срок на валидност до 26.06.2022 г., издадено от ЛОТ-КОНСУЛТ ЕООД София за успешно преминато обучение за безопасност и здраве при работа на основание чл. 6, ал. 1 от Наредба РД-07-2 от 16.12.2009 г. за условията и реда за провеждане на периодично обучение и инструктаж на работниците и служителите по правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд.

В представения при сключване на договора списък на ръководния персонал е посочено удостоверение 116/02.02.2023 г. със срок на валидност до 02.02.2024 г., но не е представено доказателство за наличието му.

По горните съображения административният орган е стигнал до извод, че в нарушение на чл. 112, ал. 2, т. 2 ЗОП възложителят е сключил договор с изпълнител, който не представя доказателства за съответствие с поставените критерии за подбор, съответно тези доказателства не се съдържат в досието на обществената поръчка в нарушение на чл. 121 ЗОП във вр. с чл. 98, ал. 1, т. 7 ППЗОП.

Касационната инстанция споделя извода на органа и на съда, че не са представени доказателства за съответствие на изпълнителя с критериите за подбор, описани в т. 1, 2 и 3 и че тези доказателства са задължителна част от досието на обществената поръчка. Срещу този извод бенефициерът не излага конкретни съображения, нито представя доказателства за опровергаването му. Относно опита на изпълнителя към първоинстанционната жалба е представено единствено удостоверение за добро изпълнение от Б.-Билд ЕООД за договор с предмет Изграждане на тротоари от тротоарни плочи (двустранно) по ул. Пионерска в с. Радуил, Община Самоков, за който административният орган правилно е установил, че не е посочен в ЕЕДОП и в списъка на изпълнено строителство, както и че не отговаря на дадената от възложителя дефиниция за сходно строителство.

Правната уредба на досието на обществената поръчка се съдържа в глава четиринадесета Досие на обществената поръчка от ЗОП и в глава десета Досие на обществената поръчка от ППЗОП.

В чл. 121, ал. 1 ЗОП се предвижда, че възложителите създават и поддържат досие за всяка обществена поръчка с цел осигуряване на документална проследимост (одитна пътека) по отношение на всички свои действия и решения, както и на действията на комисиите за възлагане на обществени поръчки, независимо дали поръчките се възлагат с електронни средства. Информацията в досието на обществената поръчка се организира по начин, който дава възможност за хронологична проследимост на всички действия на отговорните длъжностни лица, във връзка с подготовката, провеждането, приключването и отчитането на изпълнението на обществената поръчка (чл. 98, ал. 2 ППЗОП). Възложителят определя едно или повече длъжностни лица, които организират съдържанието на досието и документират движението на документите, съдържащи се в него (чл. 98, ал. 3 ППЗОП). Възложителят осигурява условия и отговаря за съхранението на досието на обществената поръчка в сроковете по чл. 122 ЗОП (чл. 98, ал. 4 ППЗОП).

Съдържанието на досието е регламентирано в чл. 121, ал. 2 ЗОП. Съгласно последната разпоредба досието съдържа всички решения, обявления, документацията и други допълнителни документи, разясненията, поканите, протоколите, окончателните доклади на комисията, офертите или заявленията за участие, доказателства за предприетите действия по чл. 44, ал. 3 - 5, описание на причините, поради които се използват други средства за подаване на документи, различни от електронните при електронното подаване, а в случаите на осъществен предварителен контрол и становищата на Агенцията по обществени поръчки и мотивите на възложителя за неприетите препоръки. Досието съдържа договора или рамковото споразумение, както и всички документи, свързани с изпълнението и неговото отчитане.

В ППЗОП допълнително са изброени още документи, които представляват част от досието на обществената поръчка. Съгласно чл. 98, ал. 1, т. 7 ППЗОП (в редакцията към датата на откриване на процедурата - 06.04.2023 г.) досието за всяка обществена поръчка освен документите и информацията по чл. 121, ал. 2 ЗОП включва и документите, представени от определения за изпълнител участник преди сключването на договора.

Във връзка с критериите за подбор по т. 4 и 5 административният орган и съдът тълкуват неправилно указанията на възложителя за доказване на съответствие. Относно екипа за проектиране и строителство възложителят е поискал единствено представяне на списък на персонала, в който е посочена персоналната компетентност на лицата. На стр. 14 от ДУ се предвижда следното: При сключване на договор за обществена поръчка, Възложителят изисква от участника, определен за изпълнител, да предостави списък на персонала, който ще отговаря за изпълнението на поръчката, в който е посочена професионалната компетентност на лицата.. Органът неточно възпроизвежда в мотивите си съдържанието на ДУ - в т. 3.3.1 и т. 3.3.2 от раздел III няма позоваване на чл. 64, ал. 1, т. 6 ЗОП, поради което органът неправилно обосновава констатациите си с посочената разпоредба.

Въз основа на установените факти в т. 1, 2 и 3 и приложимата правна уредба административният орган и съдът са достигнали до правилен извод за осъществен състав на нередност по т. 16 Недостатъчна документална проследимост (одитна пътека) за възлагането на обществената поръчка от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, в хипотезата на б. а, съгласно която изискуемите по ЗОП документи от досието на обществената поръчка са недостатъчни, за да се обоснове възлагането на поръчката, което води до липса на прозрачност. Възложителят е сключил договор с избрания за изпълнител участник, който не е доказал съответствието си с изискванията за валидна застраховка Професионална отговорност и опит. По този начин възложителят не е осигурил документална проследимост и прозрачност за възлагането на обществената поръчка.

Наличието на нередността по т. 16, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности е достатъчно основание за определяне на финансова корекция в процесния размер, поради което съдът като краен резултат е достигнал до правилен извод за законосъобразност на административния акт.

По горните съображения обжалваното съдебно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода от спора в полза на ответника следва да бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева, определен съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,