Решение № 5966 от 18.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12676/2015 г.

Решение № 5966 от 18.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12676/2015 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 208 и следващите във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/с предишно наименование Държавна комисия за енергийно и водно регулиране-ДКЕВР/ гр. София, чрез процесуалния представител юрк. Й. Велчева, срещу решение № 5692 от 14.09.2015 г., постановено по адм. д. № 5802/2015 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отменено решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, в обжалваната му част по т. 4 и преписката е върната на КЕВР за ново произнасяне. В касационната жалба са инвокирани доводи за недопустимост на обжалваното решение като постановено извън заявения предмет на оспорване, при несъобразяване, че обжалваният акт е издаден в условията на оперативна самостоятелност и с константната практика на ВАС. Касационният жалбоподател твърди и неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК с основни съображения, че съдът неправилно се позовал на чл. 9, ал. 3 и 4 от АПК и неправилно разпределил доказателствената тежест, неправилно кредитирал заключението на вещото лице и незаконосъобразно преценил обжалвания акт в оспорената част за несъобразен с материалния закон, а и за немотивиран, а мотиви се съдържали в подготвящите го документи. Касационният жалбопдател намира извода на първоинстанционния съд, че утвърдените от ДКЕВР цени не са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31 ЗЕ за необоснован и че неправилно съдът приел за основателни възраженията на топлофикационното дружество за незаконосъобразна корекция в два от показателите, формиращи процесните цени. По тези съображения моли за отмяна на обжалваното решение. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител юрк. Велчева, поддържа жалбата. Ответникът - "Топлофикация - Русе" ЕАД, чрез процесуалния си представител -преупълномощения адв. Лазаров, оспорва касационната жалба, излага доводи за нейната неоснователност и моли да бъде отхвърлена. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита решението за допустимо на първо място поради правилно определен предмет на оспорване, респ. и произнасяне в пределите на заявеното искане, а на второ- при съобразяване с чл. 167 от АПК и чл. 168, ал. 1 от АПК и при изпълнение на процесуалното задължение за проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК. Намира решението и за правилно по съображения, че съдът е обсъдил всички фактически обстоятелства, свързани с правния спор, спазил е съдопроизводствените правила и при съобразяване с приложимата правна регламентация- чл. 36, ал. 1 във вр. с чл. 30, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗЕ, НРЦЕЕ и Указанията за образуване на цените, е отменил акта в оспорената част- по т. 4, като незаконосъобразен. Предлага обжалваното решение като правилно да бъде оставено в сила. Върховният административен съд намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 8 от АПК и е образувано по жалба на "Топлофикация - Русе" ЕАД, против решение № Ц-24 от 29.07.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, с което са утвърдени, считано от 01.08.2013 г., пределни цени на топлинната енергия и са определени цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, при прилагане на метода на ценово регулиране "норма на възвращаемост на капитала", в частта по т. 4. С административния акт в оспорената му част са определени цени за "Топлофикация Русе" ЕАД, както следва: преференциална цена на електрическа енергия без ДДС от 146,34 лева/МВтч, която цена включва индивидуална цена на електрическа енергия от 129,34 лева/МВтч и добавка по чл. 33, ал. 3 от ЗЕ от 17 лева/МВтч, еднокомпонентна цена на топлинна енергия /ТЕ/ с топлоносител водна пара без ДДС от 109,17 лева/МВтч, еднокомпонентна цена на ТЕ с топлоносител гореща вода без ДДС - 73,85 лева/МВтч, регулаторна база на активите-56 057 хил. лв. и норма на възвращаемост-3.91%, и изчисленията са извършени на база на необходими годишни приходи и прогнозни количества енергия за ценовия период, както следва: необходими годишни приходи - 57 492 хил. лв.; прогнозни количества ел. енергия - 304 072 МВтч, в т. ч. комбинирана от високоефективно комбинирано производство- 121 402 МВтч и некомбинирана ел. енергия - 182 670 МВтч; прогнозни количества на ТЕ с топлоносител водна пара-7 485 МВтч; прогнозни количества на ТЕ с топлоносител гореща вода - 206 947 МВтч, като цените на енергия са изчислени с цена на въглища от 193,43 лв/т при калоричност 6000 ккал/кг. Спрямо енергийното предприятие съгласно чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦТЕ (отм.) е приложен метод на ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала" с регулаторен период не по-кратък от една година, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества топлинна енергия. Твърденията в жалбата били за неправилност на решението в оспорената част поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и принципите на ЗЕ и АПК, нарушение на материалноправните разпоредби на енергийното законодателство, несъответствие с целта на закона и неспазване на установената форма (необоснованост), предвид липса на обосновка на регулаторният орган на корекцията по справка № 5 - "Технико-икономически показатели". Съдът счел за основателни три от доводите на жалбоподателя. Приел, че оспореното решение е постановено от компетентния административен орган, в съответствие с правомощията му по в чл. 21, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 3 и 4 и чл. 33 от Закона за енергетиката /ЗЕ/, и в предвидената от закона форма, но в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон, както и поради липса на конкретна обосновка на извършените с решението корекции на два показателя: утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и прогнозни количества топлинна енергия. По конкретно приел допуснати съответно нарушение по определяне на цените на въглищата за ценовия период в частта по справка № 4"Технико-икономически показатели в производството"и в частта по справка № 5 - Технико-икономически показатели в преноса", с оглед извод за необоснованост на корекцията, респ. че досежно намаляването на разходите по преноса на топлинна енергия в мотивите на акта не се съдържат конкретни съображения. Съобразил изискването за определяне на цените след регулаторен преглед съгласно легалната дефиниция в § 1, т. 15 от ДР на НРЦЕЕ и данните по делото. Преценил като недопустимо посочване на релевантни факти и обстоятелства/досежно транспортните разходи и че "договорът за доставка на въглища е сключен между свързани лица"/ едва в съдебно заседание, със становището на административния орган по жалбата. По тези съображения и на основание чл. 173, ал. 2 АПК, отменил оспорения акт в обжалваната част. Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Неоснователни са доводите за недопустимост на обжалваното решение като постановено "свръх петитум", при несъобразяване с факта, че обжалваният акт е издаден в условията на оперативна самостоятелност и при неглижиране на константната практика на ВАС. Не намира опора в текста на жалбата, сезираща първоинстанционния съд, че неправилно бил определен предметът на оспорване. Противно на твърдяното, произнасянето е в пределите на заявеното с жалбата, тъй като искането е за отмяна на решението на ДКЕВР в обжалваната част-т. е. т. 4,с конкретизация и с оглед адресата- "Топлофикация Русе" ЕАД. Поради това произнасянето по жалбата е в пределите на сезирането на съда, при което, съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, са обсъдени посочените в жалбата на оспорващия основания. Освен това, при така определения предмет, съдът е изпълнил процесуалното си задължение за проверка на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, което не може да се прецени като "недопустимост на произнасянето" в смисъла, вложен в касационната жалба. Няма спор, че действително в случая административният орган действа в условията на оперативна самостоятелност, но това обстоятелство не го освобождава да изложи фактическите обстоятелства, наложили процесния размер на утвърдените цени. Изводите на съда в тази насока са правилни и обосновани. Неоснователно, поради това, е и оплакването за недопустимост на решението поради "несъобразяване с рамките на допустимият съдебен контрол", предвид нормата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на акт, издаден при оперативна самостоятелност съдът проверява не само дали органът е разполагал с такава власт, но и спазването на изискванията за законосъобразност. Отнесена към настоящия казус, разпоредбата задължава съда да провери дали при издаване на крайния акт, в основата на който са обсъжданията на Комисията, са спазени приложимите показатели за дейността и именно в този параметър е упражнен контролът за законосъобразност. Третото твърдение-за несъобразяване с практиката на ВАС, дори да е верно, касае основание за неправилност, а не за недопустимост на обжалваното решение. Неоснователен е и доводът на касационния жалбоподател, че обжалваното съдебно решение е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Позоваването на чл. 9, ал. 3 и 4 от АПК във връзка с обосноваване на твърдение за нарушени правила за разглеждане на спора е неоснователно, тъй като в случая доказателствената тежест е разпределена правилно. В тази връзка правилно е проведено събирането на доказателства съобразно чл. 170, ал. 1 АПК, с оглед задължението на административния орган да докаже съществуването на фактическите основания, посочени в оспорения административен акт и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Освен това правилно е приложен и чл. 171, ал. 4 от АПК, като в случая е важно да се посочи, че съдът не е направил извод за недоказаност на определени обстоятелства, а за несъобразяване с относими норми, с оглед кредитираната като неоспорена от страните икономическа експертиза. Неоснователен е и доводът за съществено нарушение на съдопроизводствените правила при приемането й, което изрично е поискано от процесуалния представител на ответника по жалбата/л. 71 от делото/. Неоснователни са доводите на касационния жалбоподател, че обжалваното съдебно решение не е мотивирано. Противно на твърдяното, съдът е осъществил преценка на всички относими към спора доказателства, събрани в хода на административното производство и на доказателствата, събрани в хода на производството по оспорване на административния акт. Въз основа на правилна преценка на относимите доказателства, съдът е извел правни изводи, които надлежно мотивирал. Поради това са неоснователни доводите на касационния жалбоподател за необоснованост на правните изводи. Като такива се преценяват и тези за противоречието им с приложимия материален закон, предвид следното: На основание чл. 36, ал. 1 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 3 и т. 4 от ЗЕ, цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство подлежат на регулиране от ДКЕВР при спазване изискванията на ЗЕ, НРЦТЕ (отм.), НРЦЕЕ и Указанията за образуване на цените на топлинната енергия и на електрическата енергия от комбинирано производство при регулиране чрез метода "норма на възвращаемост на капитала, приети с протоколно решение № 28/21.02.2012 г. - т. 2 на ДКЕВР и са разработени на основание чл. 36, ал. 1 от ЗЕ, чл. 5, ал. 8 във връзка с чл. 4, ал. 1, т. 1 от НРЦТЕ и чл. 19б от НРЦЕЕ. С оспорената т. 4 от решение № Ц-24 от 29.07.2013 г., Държавната комисия за енергийно и водно регулиране е определила на Топлофикация- Русе, считано от 01.08.2013 г. пределни цени на топлинната енергия и цени на електрическата енергия, произведена от топлоелектрически централи с комбиниран начин на производство, чрез прилагане на метод за ценово регулиране "норма на възвръщаемост на капитала". Съгласно чл. 4, ал. 2, т. 1 от НРЦТЕ /отм/., но действаща към момента на издаване на решението, това е метод на ценово регулиране, при който комисията след регулаторен преглед утвърждава цени въз основа на утвърдени необходими приходи, включващи прогнозни икономически обосновани разходи и възвръщаемост, както и прогнозни количества топлинна енергия, с регулаторен период не по-кратък от една година. Съгласно чл. 4, ал. 2, т. 1 от НРЦЕЕ "норма на възвръщаемост на капитала" е метод на ценово регулиране, при който комисията след проведен регулаторен преглед утвърждава цени и необходими годишни приходи на енергийното предприятие за регулаторен период не по кратък от една година; следващ регулаторен преглед се извършва по решение на комисията или по заявление на енергийното предприятие при съществени отклонения между одобрените и отчетените елементи на необходимите приходи. По смисъла на чл. 3, ал. 3 и ал. 4 от НРЦТЕ и § 1, т. 15, б. "а" от Допълнителната разпоредба на НРЦЕЕ "регулаторен преглед" е дейност, при която комисията извършва анализ и оценка на отчетната информация за базисната година и прогнозната информация за следващ ценови/регулаторен период, предоставена от енергийните предприятия. В резултат на регулаторния преглед, при прилагане на метода "норма на възвръщаемост на капитала", комисията утвърждава прогнозните необходими приходи и цените на енергийните предприятия, включително икономически обоснованите разходи за дейностите по съответните лицензии и възвръщаемост на капитала. В конкретния случай изводът на съда за незаконосъобразност на определените пределни цени, основан на нарушение по два показателя, противно на твърдяното в настоящата жалба, е изведен при правилно прилагане на относимите норми. Законосъобразен е изводът за допуснато нарушение във връзка с определянето на цените на въглищата за ценовия период, тъй като за определяне на прогнозните ценови параметри, като среднопретеглена цена между налични количества на склад и по действащи договори за доставка, административният орган е приел тенденция на намаление, без да се съобрази с указания начин за изчисление. В тази насока правилно е съобразено заключението на експертизата-за тенденция за повишение на борсовите цени. Направените от процесуалния представител на ответната страна едва в хода на съдебното производство допълнителни съображения за транспортни разходи и за "договори между свързани лица", обусловили в тази насока определени цени за закупуване на въглища, правилно не са приети за основателни от съда, тъй като те не са взети предвид при издаване на оспорения акт. Безспорно е, че среднопретеглената цена по заявлението не е обвързващо за ДКЕВР, но при преценката за това следва да се обсъждат приетите от административния орган обстоятелства- към момента на издаване на акта. Правилно е съобразено, че цените на горивата следва да са среднопретеглени за разглеждания период, което- според заключението означава да се вземат предвид както наличните количества на склад към началото на регулаторния период по тяхната покупна цена, така и договорените за доставка през периода, ако има договорени, или планирани количества, ако все още не са договорени за целия период, по доставните им цени, в който смисъл са и Указанията от 04.03.2013г на КЕВР. С оглед установените факти, обоснован е изводът на АССГ, че корекцията на този показател, касаеща частта справка № 4, е извършена без посочени конкретни факти, които да я обуславят. Относно частта по справка № 5 - "Технико-икономически показатели в преноса", изводът на съда за необоснованост на корекцията от административния орган, е също правилен. Правилно е прието, че намаляването на разходите по преноса на топлинна енергия не е обосновано, тъй като в мотивите на акта не се съдържат конкретни съображения в тази посока. С непосочването на обосновка в акта за корекцията в посочените параметри ДКЕВР е постановил незаконосъобразен в тази част акт, както правилно е приел съдът. Останалите доводи, представляващи по същността си възражения против приетото заключение на съдебно-икономическата експертиза, представляват оспорване на експертното заключение, което е недопустимо едва в касационното производство. Неоснователни са и доводите за нарушение на принципа по чл. 31, т. 2 от ЗЕ при постановяване на съдебното решение, регламентиращ определяне на цените по начин, чрез който енергийните предприятия да възстановяват икономически обоснованите разходи за дейността им, включително разходите за управление, експлоатация и поддръжка на енергийните обекти, за поддържане на резервни и регулиращи мощности, за доставка и поддържане на резервите от горива и др., тъй като в случая съдът е извел извода за незаконосъобразност именно поради немотивираност на размера на приетите от комисията като обосновани разходи. По тези съображения е обоснован изводът за неправилно прилагане на материалноправните разпоредби, тъй като като регулаторният орган е извършил корекции на цените при непрецизен фактически и правен анализ и оценка на представената от заявителя информация, довел до несъответствие с изискванията на чл. 31 от ЗЕ. Несъобразяването с нормативните изисквания и съдържащата се в заявлението информация, което се установява и от приетото заключение на експертизата, обосновава правилност на извода и за нарушение на целта на закона, формулирана в чл. 2 от ЗЕ. Обобщено, определените на оспорващото дружество пределни цени на топлинна енергия и ел. енергия, произвеждана по комбиниран начин, са изчислени в нарушение на материалния закон - чл. 31 ЗЕ, на НРЦТЕ (отм.) и НРЦЕЕ. При формирането им не е приложен механизма за отчитане на технико-икономическите показатели в производството и тези в преноса. По тези съображения и противно на съображенията в касационната жалба, релевантните по делото факти досежно решението на ДКЕВР в оспорената част обективират наличие на предпоставка за приложимост на основанията по чл. 146, т. 3-5 от АПК за отмяна. Така напр. и в решения № 3538 от 30.03.2015 г. по адм. д. № 247/2015 г., и № 8085 от 02.07.2015 г. по адм. д. № 3665/2015 г., двете- на 5 чл. с-ви на ВАС по идентични казуси. Тук е мястото да се посочи, че цитираните в настоящата жалба решения на ВАС касаят друг административен акт и друг период, а последното- друга фактическа обстановка. С оглед на изложеното настоящият състав намира, че атакуваното пред АССГ решение правилно е отменено и преписката е върната на административния орган за постановяване на ново решение, при спазване на изискванията за законосъобразност и указанията, дадени в мотивите на решението. Обжалваното решение не страда от пороците, релевирани с касационната жалба, поради което решението следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение