Решение № 1189 от 11.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7363/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 срещу решение 1494 от 26.04.2024 г. по адм.д. 101/2024 г. по описа на Административен съд Стара Загора, с което е отменено решение с рег. BG05M9OP001-2.056-0001/24 от 15.01.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020, с което на бенефициера Община Стара Загора е определена финансова корекция в размер на 25 % върху отчетените и допустими разходи по договор за услуга от 24.10.2022 г. с НЮ АЙДИАС КОНСУЛТ ЕООД на обща стойност 76 000 лв. без ДДС (91 200лв. с ДДС). Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. В документацията по поръчката изрично е поставено изискване за наличие на общ, а не на специфичен професионален опит, липсва обосновка за причините поради които съдът приема за тъждествени понятията за общ и специфичен професионален опит. Техническата спесификация е документът, в който се определят изискваните характeристики на продукта или услугата, следва да е конкретна и не е допустимо потенциалните участници да установяват дейностите които ще извършват чрез предположения. От дейностите и резултатите не може да се направи извод, че е необходимо всеки участник в процедурата да разполага с експерти с описаното образование и квалификация. Становището на жалбоподателя е пренесено в мотивите на първоинстанционното решение. Ответната страна е представила писмен отговор. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата. Жалбата е процесуално допустима, подадена в предвидения от закона срок. Разгледана по същество е неоснователна. Съдът приел от фактическа страна, че като минимални изисквания за технически и професионални способности на кандидатите по обявената процедура по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет Предоставяне на консултации и обучения за насърчаване на самостоятелна заетост по проект С грижа за всеки гражданин от уязвимите групи - успешен модел за социално-икономическа интеграция в община Стара Загора, като критерии за подбор възложителят е поставил изисквания към кандидатите/участниците да разполагат с квалифициран персонал с квалификация и опит : ръководител - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт юрист" - минимум 5 години общ професионален опит; ключов експерт управление на риска" - минимум 5 години общ професионален опит. Към експертите е поставено и изискване за минимална образователна степен в съответни професионални направления, както и за специфичен опит в изпълнението на минимум една услуга, идентична и сходна с предмета на поръчката, а за ръководителя - опит като ръководител на такава дейност/услуга. За нарушението по т.1.1 от административния акт е прието, че по отношение на изискването за "общ професионален опит" не е посочено дали този опит следва да е в съответното професионално направление, което се изисква да притежава експерта, или се изисква общо 5 г. опит независимо от сферата, в която е придобит. Прието е, че така постановеното изискване е неясно, поради което е налице ограничителен критерий за подбор.. Съдът е приел, че липсва неяснота относно заложеното изискване към експерта юрист" за минимум 5 години общ професионален опит очевидно се касае за придобит при упражняване на юридическа професия и заемане на длъжност, за която се изисква професионална квалификация "юрист", професионален опит, а не за такъв, придобит при упражняването на каквито и да било професии и заеманите в рамките на тях длъжности. Поставеното от възложителя изискване за експерт с професионална квалификация юрист обвързва изискването за общ професионален опит с придобит юридически стаж ( със стаж при упражняване на юридическа професия/ заемане на длъжност, за която се изисква професионална квалификация "юрист"), а не с общ трудов стаж (разглеждан като период/периоди от време на извършване на трудова дейност независимо от заеманите длъжности и сферите, в които е полаган трудът). Аналогични са и съображенията относно поставеното от възложителя изискване за наличието на минимум 5 години общ професионален опит за останалите ключови експерти. След като възложителят изрично е заложил като изискване тези експерти да притежават конкретно образование и придобита специалност в дадени области, изискването за притежаван от тях общ професионален опит се свързва с времето, през което те са полагали труд на длъжност/длъжности, включени в обхвата на професиите, упражняването на които е предпоставено от придобити чрез завършено обучение професионална квалификация и образователно-квалификационна степен. Неяснота би възникнала, ако възложителят бе поставил изискване за определен по време общ професионален опит, без да посочи областта и професионалното направление на изискваната образователно-квалификационна степен на съответния експерт, а в случая поставеното условие за наличие на общ професионален опит е обвързано със заложеното изискване за образователно-квалификационна степен в определени области, професионални направления и професионална квалификация съгласно ПМС 125 от 24.06.2002 г. Изводите на съда са правилни. Въпреки, че възложителят е записал общ професионален опит, явно има предвид опит в изискваното професионално направление и образователна степен, която се изисква. До този извод може да се стигне като се тълкуват поставените изисквания в съвкупност. Участниците следва да разполагат с квалифициран персонал с квалификация и опит, както следва : Ръководител - 1 брой : Образование : висше, минимум бакалавър или еквивалентна образователна степен в областите "Социални, стопански и правни науки" или "Технически науки, съгласно ПМС 125 на МС от 24.06.2002 г. за утвърждаване Класификатор на областите за висше образование и професионалните направления или еквивалентна квалификация. Общ професионален опит : минимум 5 г. общ професионален опит. Специфичен опит : опит като ръководител на дейности/ услуги, свързани с информиране и мотивиране за развитието на самостоятелна стопанска дейност и предприемачество и/ или предоставяне на обучения, свързани с развитието на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и разработване на бизнес идеи и бизнес планове за управление на самостоятелна стопанска дейност и/ или предоставяне на консултански услуги за подготовка за самостоятелна стопанска дейности дейност за подкрепа. Ключов експерт "Юрист" -1 брой: Образование : висше минимум степен "бакалавър" или еквивалентна в професионално направление "Право", съгласно Постановление 125 на МС от 24.06.2002 г. за утвърждаване Класификатор на областите за висше образование и професионалните направления или еквивалентна квалификация. Общ професионален опит : минимум 5 г. общ професионален опит. Специфичен опит : да притежава опит при изпълнението на минимум 1/ една/ услуга, идентична или сходна с предмета на поръчката или еквиалентен. Ключов експерт "Управление на риска" - 1бр. Образование : висше образование, придобита образователно -квалификационна степен "Бакалавър" или по- висока в областта на Социалните, стопански и правни науки или еквивалентно, с професионално направление "Икономика" или "Право", съгласно Постановление 125 на МС от 24.06.2002 г. за утвърждаване Класификатор на областите за висше образование и професионалните направления или еквивалентна квалификация. Общ професионален опит : минимум 5 г. общ професионален опит. Специфичен опит : да притежава опит при изпълнението на минимум 1/ една/ услуга, идентична или сходна с предмета на поръчката или еквиалентен. От начина по който е записано изискването е видно, че под общ професионален опит се има предвид опита свързан с изискваното професионално направление и образование, тъй като отделно е определен специфичния опит. Видно от предложенията на участниците, те са го възприели по този начин. Нарушението по т.1.2 от административния акт се свързва със заложеното от възложителя като критерий за подбор изискване участниците да разполагат с експерт юрист" и експерт управление на риска", което изискване според Ръководителя на УО не е необходимо за изпълнение на услугата предмет на обществената поръчка. Прието е, че от описаното в документацията и в техническата спецификация не може да се направи извод по отношение на конкретните ангажименти на експерт юрист" и експерт управление на риска" при организирането и провеждането на обучения и консултации за насърчаване на самостоятелна заетост и в този смисъл липсва основание да се изисква като необходимо за изпълнението на поръчката наличието на експерти с посочената професионална квалификация. Липсва информация дали същите са ангажирани в организирането на дейностите или в обучението. Анализът на описаните дейности в техническата спесификация, а именно провеждане на информационни събития за мотивиране на безработни и неактивни лица към започване на собствен бизнес, провеждане на мотивационни семинари за определяне на предприемачески идеи и цели, провеждане на обучения за самостоятелна стопанска дейност и консултански услуги за самостоятелна стопанска дейност не дават основание да се изисква като необходимо за изпълнението на тази поръчка наличието на експерт "Юрист" и експерт "Управление на риска" с минимум 5 г. професионален опит, не е необходимо за изпълнение на услуга с такъв предмет. При изпълнение на този вид услуга от значение би била професионалната компетентност на лекторите и консултантите включени в дейностите по обучение и консултации. По този начин използвания критерий за подбор ограничава достъпа на кандидати или участници, разполагащи с персонал с професионална компетентност, достатъчна за изпълнение на услуга с такъв предмет, обем и сложност, като например ръководител и обучители с необходимата професионална компетентност, но не разполагащи с двама ключови експерти с изисканите опит и компетентости. По отношение на изискването участниците да разполагат с ключов експерт "Юрист" и ключов експерт "Управление на риска" с минимум 5 г. общ професионален опит и специфичен опит в изпълнението на минимум една услуга идентична или сходна с предмета на поръчката, същото не е съобразено с предмета на поръчката. Съдът е приел, че в одобрената от възложителя техническа спецификация, за която няма данни да е санкционирана като неотговаряща на изискванията на ЗОП или на целта на финансирания проект, като дейност, която трябва да бъде реализирана в рамките на изпълнението на предмета на обществената поръчка, се предвижда и подготовката на документи за регистрация на самостоятелна стопанска дейност, включително и предоставянето на юридическа и счетоводна помощ. Поставено е и изискване изпълнителят да съдейства на 8 лица да регистрират собствени дружества, за да стартират собствена стопанска дейност. С оглед на това приел за неправилни изводите на Ръководителя на УО, че изискването участниците да разполагат с ключов експерт юрист" не е свързано с предмета на обществената поръчка и че за изпълнението на предвидените в техническата спецификация дейности от значение е единствено професионалната компетентност на лекторите и консултантите, включени в дейностите по обучение и консултация. Дори и предвидената от възложителя в техническата спецификация дейност по подготовка на документи за регистрация на стопанска дейност и за предоставяне на юридическа помощ, да не е посочена като отделна дейност/услуга - предмет на обществената поръчка, при липса на индикация тази дейност да е била отречена като допустима от РУО на ОПРЧР 2014-2020 г. и тъй като подготовката и стартирането на стопанска дейност са процеси, свързани с възникването на обществени отношения, регулирани от специфични правни отрасли и изискващи определени юридически познания, като такива са необходими при регистрацията на търговски субект по реда на ТЗ и ЗТРРЮЛНЦ, направил извод, че за изпълнението на дейностите, за които се възлага обществената поръчка, е било необходимо участниците в процедурата да разполагат с експерт с професионална квалификация юрист. Доколкото управлението на риска може да бъде дефинирано като процес по идентифициране, анализиране и оценка на рисковете, свързани с постигането на целите и задачите на организацията и предприемането на действия за минимизирането на рисковете до приемливи нива, който процес включва и вземането на управленски решения, необходимостта от експерт в тази област в случая е оправдано от гледна точка на една от основните дейности, включени в предмета на обществената поръчка - обучения, свързани с развитие на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и разработване на бизнес идеи и бизнес планове и определените като задължителни елементи от съдържанието на обучителните модули. След като възложителят не е поставил конкретни изисквания към техническите и професионални способности на участниците да разполагат с определен брой обучители/преподаватели и консултанти извън посочените експерти, възложителят, преценил, че именно експерт юрист" и експерт управление на риска" следва да бъдат ангажирани за изпълнение на предвидените дейности в съответствие с професионалната си квалификация и професионален опит за провеждането на информационни събития, мотивационни мероприятия и обучения, свързани с развитието на предприемачески, управленски и бизнес знания и умения и предоставянето на консултантски услуги за разработване на бизнес идеи и бизнес планове за управление на самостоятелна стопанска дейност от лица от уязвими групи, в т.ч оказването на юридическа и счетоводна помощ на лица от групи в неравностойно положение за стартиране на самостоятелна стопанска дейност; за подготовката на необходимите документи и за регистрация на стопанската дейност. Заложеното в случая от възложителя като критерий за подбор изискване екипът по изпълнение на предвидените дейности да включва експерт юрист" и експерт управление на риска", е свързано с предмета на обществената поръчка и е пропорционално на този предмет, като се явява и необходимо с цел гарантирането на подходящ стандарт на качество за изпълнение на предмета на обществената поръчка - с участието на експерти с посочените професионална квалификация и професионален опит в най-голяма степен биха били реализирани дейностите предмет на обществената поръчка (съобразно вида и съдържанието на предвидените в техническата спецификация за изпълнение дейности) и съответно максимално биха били постигнати целите на одобрения проект по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020. Изводите на съда са правилни. Както е посочено от страна на общината, в проекта на договор, неразделна част от документацията в чл. 2, ал.1, т. 5 се изброяват групите дейности, които изпълнителят трябва да изпълни Т. 5. Подготовка на документи за регистрация на стопанска дейност, вкл. юридическа и счетоводна помощ. В допълнение в проекта на договора в чл. 12, ал.2 е записано, че изпълнителят се задължава : 1 да изпълни дейностите, предмет на настоящия договор качествено, в срок и в съответствие с действащите нормативни актове. Следователно независимо, че не са били посочени в техническата спесификация, тези дейности са били задължителни за участниците, след като са заложени в проекто договора към документацията. Нарушението по т.1.3 от административния акт се основава на констатацията за незаконосъобразна методика за определяне на комплексната оценка на офертите по показател Техническо предложение, обоснована със съображения, че при определянето, съответно при дефинирането на условията досежно наличието и оценяването на надграждащи минималните изисквания обстоятелства", са допуснати неясни формулировки, поради което методиката не осигурява обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите. Изложени са мотиви, че при оценяване на участника "Ди Пи Вю" ЕООД комисията описала как според нея следва да се тълкува дали предложените практики допринасят за "постигане на максимално качество". По т. 4 от методиката, надграждащото обстоятелство изисква участникът да е предложил поне 3 интерактивни метода и да е описал подробно в какъв контекст ще ги използва и какъв ефект ще постигне у обучаемите. Допълнително е посочено, че "подробно" означава привеждане в действие избрания метод и как този метод ще се отрази на обучението и обучаемите. Въпреки допълнителното пояснение от възложителя за "подробно" описание, формулировката дава възможност за субективно тълкуване и оценка, видно от констатираното от оценителите в протокола за оценка. По т. 6 от методиката е посочено "Участникът предлага 3 бр. книжни учебни помагала, наръчници и материали по темата за обученията, касаещи предмета на договора". Липсва яснота какво се разбира под книжни учебни помагала и наръчници, различава ли се наръчника от учебно помагало, какво се разбира под материали материали по теми - отделно разработени ли следва да са те за всяка тема и следва ли да са налични ако темите на обучението се покриват от предложените наръчници и учебници. Липсва изискане предложените учебни материали да покриват всички теми на обучението. Изискването за определен брой материали без значение от съдържанието им, не води до добавена стойност на изпълнението на дейността, доколкото темите може да се покрият напълно от повече от три предложени учебни помагала и материали. Прието е, че по т.2, т. 3 и т. 4 от надграждащите обстоятелства, възложителят е описал два различни изисквания В т. 4 се изисква участникът да предложи интерактивни методи и да опише логическата обвързаност между различните дейности и тяхната последователност като двете условия нямат връзка помежду си. За изпълнение на цялата т. 4 възложителят допълнително присъжда 10 т. Прието е, че възложителят необосновано комбинира изисквания без връзка помежду си и не предоставя информация как ще оцени предложения, в които е изпълнено само едно от двете условия. Методиката за оценка допуска присъждането на повече точки за предложения, в които "Участникът е описал всички дейности", "Участникът е предложил организация на работа", "Участникът е описал логическата обвързаност между различните дейности в тяхната последователност, които описания не дават съществена добавена стойност към предложенията на участниците, а предоставят по- пълна и подробна информация относно техническото им предложение, в нарушение на чл. 33, ал. 1 ППЗОП. Съдът е приел за необоснован направеният от управляващият орган извод за неясни формулировки при определянето и дефинирането на условията досежно наличието и оценяването на надграждащи минималните изисквания обстоятелства", имащо за последица невъзможност методиката за оценка да осигури обективно, прозрачно и конкурентно класиране на офертите. Предвид детайлно представения в табличен вид подход за оценяване, в случая заинтересованите икономически субекти са информирани и в достатъчна степен на яснота, че за да получат максималния брой точки по показател Техническо предложение 100 т., техническите им предложения от една страна трябва да съдържат предложен подход за изпълнение на поръчката, осигуряващ изпълнението на минималните изисквания на възложителя, посочени в техническата спецификация, както и да съдържат описание на дейностите, които ще бъдат извършени при изпълнение на обучението във връзка с постигане на поставените от възложителя резултати, а от друга страна да съдържат всички предвидени надграждащи минималните изисквания обстоятелства. Техническите предложения, покриващи единствено минималните изисквания на възложителя и съдържащи описание на основните дейности, които ще бъдат изпълнявани, ще бъдат оценени с 40 т., а тези, при които са налични надграждащи обстоятелства (елементи), съобразно броя им, ще бъдат оценявани допълнително съответно с 10 т., 20 т., 30 т., 40 т., 50 т. и 60 т. При детайлно запознаване с документацията на поръчката, в т. ч техническата спецификация и образеца на техническо предложение, се установява, че минималните изисквания, на които е предвидено да отговарят техническите предложения се свеждат до пълно съответствие на предложените дейности със заложените такива в техническата спецификация, както и с представянето на съответен подход за реализирането на тези дейности. Предвиденото в методика присъждане на допълнителни точки в случай, че в техническото предложение на участника се съдържат надграждащи минималните изисквания обстоятелства, гарантира избора на оферта, която в максимална степен ще предложи ефективно и целесъобразно изпълнение за възложителя. Не приел извода, че с изискванията на методиката не се предвижда качествено оценяване на предложенията, а единствено количествено, предвид отдаденото значение на броя на наличните в техническото предложения надграждащи обстоятелства. В конкретния случай посочването на всяко едно от надграждащите минималните изисквания обстоятелства допринася за ефективно повишаване качеството на цялостното изпълнение, предвид това, че съобразно индивидуалните си възможности и компетенции участниците предлагат и допълнителни, надграждащи елементи, добавяйки чрез тях по-голяма стойност на предвиденото изпълнение чрез доразвиване на основното си предложение. Не е прието, че са налице неясноти във формулировката на отделните изисквания към надграждащите обстоятелства, водещи до неяснота за начина на оценяване. В Методиката за определяне на комплексната оценка на офертите е определен начина за оценяване по показател Техническо предложение съобразно степента на съответствие с минималните изисквания и по всеки от елементите на предвидените допълнителни (надграждащи) минималните изисквания обстоятелства. Разписани са указания относно съдържанието на надграждащите минималните изисквания обстоятелства, за които ще бъдат присъждани допълнителни точки, като са формулирани определени по съдържание дейности, изисквания и разяснения. Заложените надграждащи минималните изисквания обстоятелства, осигуряващи възможност за по високо оценяване на офертите, осигуряват достатъчно информация на кандидатите за правилата, по които ще се прилага и оценява всеки един от елементите, включени в надграждащите компоненти. Присъждането на по-голям брой точки е поставено в зависимост от обективни критерии, отчитайки както организацията и начина на изпълнението на дейностите, така и организацията на работа на участника, като целта е да се оцени в най-висока степен способността на потенциалните изпълнители за качествено изпълнение на предмета на поръчката. Начинът за определяне на оценката дава възможност да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, съответствието му с предмета на обществената поръчка и техническата спецификация и да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения. Изводите на оценителната комисия, обективирани протоколите, не водят до заключение за незаконосъобразна методика. Доколкото допускането на нарушението по т.1.3 от акта от фактическа страна почти изцяло е обосновано с извършеното оценяване на участника Ди Пи Вю ЕООД, съответно с направеното от Комисията оценяване, е прието, че дали оценяването на участниците е извършено при правилно приложение на методиката за оценка и съобразно техническата спецификация и останалите заложени от възложителя изисквания, не е предмет на разглеждане, тъй като такова нарушение не е вменено на бенефициера възложител, не е квалифицирано като нередност и като основание за определяне на финансова корекция. Изводите са правилни. Постигането на максимално качество е предмет на оценка на комисията. За наличието на информацията по т. 4 се присъждат 10 т., изследват се наличието на двата компонента, компонентите са свързани, липсата на който и да е от тях води до неприсъждане на 10 т. Участниците разбират значението на използваните думи и изрази и разликата между тях. Не са поискани разяснения, подадени са 5 оферти. Обжалваното съдебно решение следва да се остави в сила, а на ответната страна да се присъдят претендираните разноски за юрисконсултско възнаграждение, които се определят в размер на 100 лв. Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение