Решение № 7729 от 31.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9009/2011 г.

Решение № 7729 от 31.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9009/2011 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Директора на Агенция "Митници" (АМ), подадена чрез процесуалния му представител, против решение № 2330 от 16.05.2011 г., постановено от Административен съд София - град (АССГ) по адм. дело № 1189/2010 г. По изложени доводи за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост се иска отмяната му. Ответникът - Веселин Христов Павлов в представен писмен отговор и чрез процесуалния си представител в съдебно заседание оспорва жалбата и моли съда да постанови решение, с което да остави в сила решението на първоинстанционния съд. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Пето отделение, констатира, че касационната жалба е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съобрази следното: С обжалваното решение АССГ е отменил заповед № 9800 от 16.12.2009 г. на Директора на АМ, с която е прекратено служебното правоотношение на Павлов на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл), Постановление № 302 на Министерски съвет от 2009 г. за изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и утвърденото длъжностно разписание на Митница Варна от 15.12.2009 г. Приел е, че в случая броят на длъжността "държавен инспектор", която е заемал Павлов е намален с една щатна бройка, но в случая неправилно е съкратен именно той. Съдът е обосновал този си извод с обстоятелството, че органът по назначението е провел утвърдената от него процедура за подбор, но в същата на първо място не са взели участие всички служители, а освен това жалбоподателят Павлов не е с най-ниска оценка от участвалите в така извършения подбор. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд и не се оспорва от страните. Оспорват се правните изводи на съда относно съответствието на оспорената заповед с целта на закона. Не се спори по делото, че касационният жалбоподател е заемал длъжността "държавен инспектор" с ранг V младши в Регионална митническа дирекция Варна, Митница Варна. С ПМС № 302/2009 г. е приет нов Устройствен правилник на Агенция "Митници", като при съпоставка на чл. 8, ал. 1 от отменения Устройствен правилник и чл. 7, ал. 1 от новия, се установява, че е намалена общата численост на персонала на агенцията от 3899 на 3370 щатни бройки. Директорът на Агенция "Митници" е утвърдил ново длъжностно разписание на Митница Варна, в сила от 15.12.2009 г. При сравнение на предходното длъжностно разписание, в сила от 14.12.2009 г., и новоутвърденото се установява, че щатните бройки за длъжността "държавен инспектор" в Митница Варна, едната от които е заемана от жалбоподателя, са намалени от 27 на 26. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В процедурата са направени изменения с последващи заповеди № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и ЗАМ-666/3.12.2009 г. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" е издал заповед № ЗАМ-661/1.12.2009 г., с която е определил състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Определено е подборът да бъде извършен между 46 служители, заемащи длъжността "държавен инспектор" в Митница Варна. Комисията е съставила Протокол за извършения подбор № 4400-1566-1/7.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателят е получил оценка - 58, като с по-ниска от неговата оценка е само един от общо оценените 46 служители. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. В процедурата са направени изменения с последващи заповеди № ЗАМ-623/24.11.2009 г. и ЗАМ-666/3.12.2009 г. В изпълнение на тази процедура, директорът на Агенция "Митници" е издал заповед № ЗАМ-661/1.12.2009 г., с която е определил състава на комисия за извършване на подбор, длъжностите и служителите, между които да се извърши. Определено е подборът да бъде извършен между 10 служители, заемащи длъжността "държавен инспектор" в Митница Варна, т. е. 17 лица заемащи същата длъжност не са участвали в процедурата. Комисията е съставила Протокол за извършения подбор № РД-4444-1566-1/07.12.2009 г., от който се установява, че жалбоподателят е получил оценка - 90, като съгласно този резултат е на 5-то място в съставената таблица за длъжността "държавен инспектор", в която са посочени оценките на участвалите 10 служителя за тази длъжност. Правилно съдът е приел, че както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако не е имало и такова решение - имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които са изпълнявали длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. е утвърдил процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Ето защо настоящият състав намира, че правилно в обжалваното решение е прието, че издадената заповед е незаконосъобразна, като постановена в нарушение на административнопроизводствените правила и целта на закона, при което същото следва да бъде оставено в сила като правилно. При този изход на делото касаторът следва да бъде осъден да заплати на ответника направените деловодни разноски в размер на 500 лв., представляващи хонорар за един адвокат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд - Пето отделение,