Решение № 4266 от 25.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13251/2010 г.

Решение № 4266 от 25.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 13251/2010 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е образувано по доклад на Комисията за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика при 41-то Народно събрание. В същия е посочено, че повод за образуване на преписка вх. № 817/2.07.2010 г. е сигнал на Мартин Димитров - народен представител, подаден на основание чл. 24, ал. 1 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (Загл. Изм. -ДВ, бр. 97 от 2010 г., в сила от 10.12.2010 г.). Сигналът касае упражнено право на законодателна инициатива, свързано с внасяне на предложение от Стоян Гюзелев до Народното събрание на Република България с вх. № 054-01-29/31.03.2010 г. за допълнение на Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗИД на ЗСПЗЗ). Предложението е за създаване на нов чл. 4а, който да ограничи вещните права на собственост и разпореждане на собствениците на земеделска земя в полза на арендаторите на земята. Тъй като към 31.03.2010 г. народният представител Стоян Гюзелев е съдружник в търговско дружество "Сортови семена - Бургас", което има за предмет на дейност обработка на собствена земя и наета по договори с физически лица, производство и търговия със селскостопанска продукция. При тези данни Постоянната комисия твърди наличие на конфликт на интереси, произтичащ от допуснати от народния представител нарушения на разпоредбите на чл. 7, ал. 1 и ал. 2, чл. 8, чл. 9, ал. 2 от ЗПУКИ. Твърди се също така и нарушение на чл. 14 от ЗПУКИ, свързано с неподаване на декларация за частни интереси. Докладът е внесен във Върховния административен съд с искане на основание чл. 27 от ЗПУКИ съдът да установи конфликт на интереси и да наложи предвиденото в закона наказание по отношение на Стоян Янков Гюзелев за допуснатите от него нарушения на ЗПУКИ. Проверяваното лице не се явява, по делото са депозирани писмени бележки от процесуалния му представител адв. Радев, в които са оспорени констатациите в доклада. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на искането на Комисията за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика при 41-то Народно събрание за установяване на нарушения на ЗПУКИ от страна на народния представител Стоян Гюзелев. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира искането за допустимо, като подадено от легитимирана страна. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 1 от ЗПУКИ за лице заемащо публична длъжност по чл. 25, ал. 2, т. 1 от закона, конфликт на интереси се установява от Върховния административен съд въз основа на доклад на комисията по чл. 25, ал. 2, т. 1 от ЗПУКИ. По делото безспорно е установено, че Стоян Янков Гюзелев е народен представител в 41-то Народно събрание с положена клетва като такъв на 14.07.2009 г. Той е и чл. на парламентарната комисия по земеделие и гори от 29.07.2009 г. Като народен представител попада в категорията на лицата, заемащи публични длъжности по смисъла на чл. 3, т. 3 от ЗПУКИ. На 21.07.2009 г. Стоян Гюзелев подава декларации по чл. 12, т. 1 от ЗПУКИ за несъвместимост по смисъла на чл. 5 от закона и по чл. 12, т. 2 от ЗПУКИ във връзка с чл. 14 от закона за частни интереси по образец съгласно приложението, в която декларира участието си като съдружник и управител в следните търговски дружества: "Флайт ЕЛ" ЕООД, гр. Бургас, "Сортови семена" ЕООД, гр. Бургас, "Сортови семена - Бургас" ООД, гр. Бургас, както и кредит, получен от Българска пощенска банка. С писмо изх. № 11-00-1168/11.12.2010 г. Агенция по вписвания предоставя по делото справка относно участието на Стоян Янков Гюзелев в управителните органи на търговските дружества - "Сортови семена" ЕООД, чийто едноличен собственик на капитала е търговско дружество "Сортови семена - Бургас" ООД, в което един от съдружниците е проверяваното лице. Същото писмо установява факта на заличаването на две от фирмите с участие на Гюзелев, а именно:, ЕТ "Флайт ЕЛ - Стоян Гюзелев" и "Снаба Бургас" ООД. С писмо изх. № 3971/20.12.2010 г. Министерство на земеделието и храните, Областна дирекция "Земеделие" - Бургас представя поисканите от съда доказателства за сключени арендни и наемни договори за земеделска земя, по които страни са "Сортови семена" ЕООД, гр. Бургас и "Сортови семена - Бургас" ООД, гр. Бургас от 2009 г. и до настоящия момент. Представени са договори за аренда и наем на земеделска земя за землищата на с. Съдиево, община Айтос, на гр. Айтос, на гр. Камено и за землището на гр. Бургас сключени от двете дружества за обща площ от около 6 130 дка. С писмо с вх. № 054-01-29/31.03.2010 г. в Народното събрание е внесен Законопроект за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, съгласно който се създава нов чл. 4а, въвеждащ правото на пръв купувач в полза на арендаторите и наемателите по дългосрочни договори над 4 години за ползваните по съответния договор земи. Собственикът има задължението да предложи земята при същите условия първо на дългосрочния ползвател и едва след отказ да бъде прието предложението - да сключва договор с трето лице. Проектът е изготвен и внесен в законодателния орган от група народни представители-Десислава Жекова Танева - председател на Комисията по земеделие и гори, Стоян Янков Гюзелев - член на Комисията по земеделие и гори и Димитър Иванов Аврамов - също чл. на тази комисия. На 3.06.2010 г. е проведено заседание на Комисията по земеделие и гори към 41-то Народно събрание на което е обсъден законопроекта за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ и е гласувано неговото приемане. В работата на комисията участват и гласуват за първо четене и членовете - вносители на законопроекта, посочени по-горе. На сто и двадесетото заседание на Народното събрание, проведено на 24.06.2010 г. е прието на първо четене законопроектът, внесен от Танева, Гюзелев и Аврамов под № 054-01-29/31.03.2010 г. за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ. Преди провеждане на петото извънредно заседание на Народното събрание на 27.07.2010 г. предложението за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, касаещо § 1 от Закона за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, създаващ нов чл. 4а, обсъден по-горе, е оттеглено от Десислава Танева и Стоян Гюзелев, не е подкрепено и от Комисията по земеделие и гори, която е водещата на този законопроект- подложено на гласуване на заседанието - е отхвърлено от народните представители. След анализ на събраните по делото доказателства и предвид становището на страните, съдът приема от правна страна следното: Законът за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси е нова правна материя, която определя общите правила, осигуряващи безпристрастното и в обществен интерес изпълнение на на правомощията на лица, заемащи публична длъжност по смисъла на закона, реда за деклариране на несъвместимости и частни интереси, процедурите за установяване на конфликт на интереси, както и последиците по отношение на лицата, които попадат в ситуация на конфликт на интереси. В глава първа на закона е определено приложното поле, което обхваща законодателната, съдебната и изпълнителната власт, както и местното самоуправление. В нея е дефинирано и понятието "конфликт на интереси" чрез последователното въвеждане на още две понятия, обясняващи основното, а именно-"частен интерес" и "облага" (чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от ЗПУКИ). По този начин законодателят цели посочване на същностните характеристики на явлението, които да са приложими към широк кръг ситуации в които лице, заемащо публична длъжност по смисъла на закона може да попадне. Качеството на народния представител Стоян Янков Гюзелев на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 3 от ЗПУКИ е юридическият факт, който влече за него забраните по Глава втора на ЗПУКИ, предвидени в конкретните разпоредби на чл. 5 до чл. 11 на закона включително. Съгласно чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ, лице, заемащо публична длъжност, няма право при изпълнение на задълженията си да гласува в частен интерес, а чл. 8 забранява при изпълнение на публичната длъжност лицето да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове. Съгласно чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България актовете, които приема Народното събрание са закони, решения, декларации и обръщения. Доказателствата по делото безспорно сочат, че народният представител участва в изготвянето, внасянето и гласуването в Народното събрание на законопроект за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, касаещ защита правата на арендаторите в процес на изпълнение на възложените му властнически правомощия в законодателния орган, и за него тежат забраните при изпълнение на задълженията си да гласува в частен интерес, както и да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове в частен интерес. Същевременно Гюзелев е съдружник в търговски дружества, които имат сключени договори за аренда и дългосрочен наем на земеделска земя, поради което действията му свързани с подготовката, обсъждането, гласуването в Комисията по земеделие и гори и в Народното събрание на първо четене на законопроекта изпълват хипотезите на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 предл. 1 от ЗПУКИ. Разпоредбата на чл. 7, ал. 1 визира като изпълнително деяние на евентуалното нарушение само факта на гласуването. В конкретния случай гласуването е реализирано веднъж в Комисията по земеделие и гори и втори път на заседание на Народното събрание. Що се отнася до диспозицията на нормата на чл. 8 от ЗПУКИ, тя касае няколко алтернативно предвидени изпълнителни деяния на нарушения при изпълнение на правомощия от овластеното лице. Първото забранено деяние включва пет алтернативни форми-участие в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове. Осъществяването на която и да е от тях е достатъчно основание да се приеме допуснато нарушение на забрана при изпълнение на публичната длъжност. Частният интерес, който има Гюзелев е определен от качеството на народния представител като съдружник в търговско дружество "Сортови семена-Бургас" ООД, което от своя страна е едноличен собственик на капитала на търговско дружество "Сортови семена" ЕООД, гр. Бургас. Наличието на облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 от ЗПУКИ в редакцията към 10.08.2010 г. се предполага в конкретния случай от пристрастното поведение на народния представител при получаването на глас, подкрепа, предимство в процеса на изготвяне и реализиране на законопроект, който ползва арендаторите на земеделска земя, в частност и самия Гюзелев. В разглежданата хипотеза, съчетаването на две качества в едно физическо лице води до съмнения относно неговата безпристрастност и обективност при изпълнение на публичната длъжност. Въз основа на така установената фактическа обстановка, съдът намира за основателно искането в доклада за установяване на конфликт на интереси в частта, с която е прието нарушение на разпоредбите на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 от ЗПУКИ. Твърденията в доклада за нарушение от страна на народния представител на разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 9, ал. 2 от ЗПУКИ не се подкрепят от събраните по делото доказателства. Проверяваното лице не оказва влияние в частен интерес върху други органи или лица при подготовката, приемането, издаването или постановяването на актове или при изпълнение на контролни или разследващи функции, не се разпорежда с държавно или общинско имущество, не разходва бюджетни или извънбюджетни средства, включително средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от него на българската държава, не издава удостоверения, разрешения или лицензии респективно не осъществява контрол по тези дейности. Настоящият състав на ВАС не споделя и съображенията на Комисията относно допуснато от Стоян Гюзелев нарушение на разпоредбата на чл. 14, ал. 1, т. 4 от ЗПУКИ. От данните по делото е установено подаване в предвидените в ЗПУКИ срокове на декларациите по чл. 12. В закона обаче няма норми, които да прогласяват наличие на конфликт на интереси при неточно, непълно или невярно съдържание на подадените декларации, следователно при отсъствие на законова хипотеза не може да се гради извод за конфликт на интереси. В изпълнение на правомощията си по чл. 27 от ЗПУКИ в производството по установяване на конфликт на интереси на лице, заемащо публична длъжност по чл. 25, ал. 2, т. 1 от закона и при безспорно установената по настоящото дело ситуация на конфликт на интереси, в която попада проверяваното лице, ВАС след като постанови решение, с което да установи конфликт на интереси, следва да наложи и предвиденото в закона административно наказание в чл. 35, според която разпоредба при нарушение на разпоредба на глава втора от закона, се наказва с глоба в размер от 5 000 до 7 000 лв. При определяне на размера на наказанието съдът взе предвид характера на нарушението, липсата на вредни последици, личността на нарушителя, намира, че следва да наложи наказание в минималния предвиден в нормата размер от 5 000 лв. По делото няма доказателства Стоян Гюзелев да е получил възнаграждение, което да е получено от правоотношението, породило конфликт на интереси, поради което съдът намира, че не дължи произнасяне по чл. 33, ал. 2 ЗПУКИ. По изложените съображения, Върховният административен съд, пето отделение,