Решение № 11855 от 5.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7049/2018 г.

Решение № 11855 от 5.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7049/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Росица Драганова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на културата, чрез юрисконсулт Л. Харизанова, против решение № 4457 от 04.04.2018 г. по адм. дело № 9350/2015 г. на Върховния административен съд, трето отделение. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № РД9Р-6 от 17.04.2015 г. и преписката е върната за ново разглеждане при изпълнение на дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения, че обжалваното решение е неправилно, поради неправилно приложение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна – Д. Капламаджиев, чрез процесуалния си представител – адв. М. Ангелова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Заинтересованата страна – Национален институт за недвижимо културно наследство – не взема становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба и недопустимост на съдебното решение, в частта в която не е налице правен интерес на Капламаджиев да обжалва процесната заповед и за неправилност в останалата му част. Касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба, подадена от Б. Капламаджиев (като в хода на производството е конституиран наследникът Д. Капламаджиев) против заповед № РД9Р-6 от 17.04.2015 г. на министъра на културата за промяна статута на архитектурно-строителна недвижима културна ценност на обект "Средновековен манастир в м. "Караач теке"" с категория "местно значение", обявен в ДВ, бр. 16/1968 г., в групова археологическа недвижима културна ценност "Манастирски комплекс в м. Караач теке" общ. Варна, обл. Варна, с категория "национално значение". Със заповедта са определени още: режим на опазване на груповата археологическа недвижима културна ценност /ГАНКЦ/; териториален обхват по граници на територията с описание на попадащите поземлени имоти, граници на охранителната зона. Дадени са предписания за опазването и е наредено вписването й в Националния регистър на недвижимите културни ценности към Националния институт за недвижимо културно наследство /НИНКН/. Основните възражения в жалбата са относно териториалния обхват и границите на охранителната зона, издаването на заповедта в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон – Закона за културното наследство (ЗКН). Съдът е събрал административната преписка и представените писмени доказателства от страните. Назначил е основна и допълнителна съдебно-техническа експертиза, представили неоспорени от страните и приети от съда писмени заключения. Въз основа на събраните писмени доказателства е изследвал на първо място характера и вида на оспорената заповед, съгласно квалификацията на видовете административни актове, съдържаща се в АПК. Предвид съдържанието на властническото волеизявление, правните последици, които предизвиква и адресатите му, е определил заповедта, като общ административен акт. На тази база е проверил спазването на процесуалните правила в производството по издаването му. Съобразил е липсата на данни за публичното оповестяване на започнатото административно производство по издаването на акта и в тази връзка е отчел допуснато нарушение на изискванията на чл. 66, ал. 1 и 2 АПК. Определил го е, като съществено, доколкото то е довело до едностранно проведено административно производство, в което заинтересованите лица, в това число и жалбоподателят не са имали възможност за участие и упражняване на правото им на защита. Това е довело и до невъзможността на жалбоподателя да установи, че собственият му недвижим имот неправилно е посочен в заповедта като такъв публична държавна собственост. Приел е наличие на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК и е отменил оспорения административен акт. В хипотезата на чл. 173, ал. 2 във връзка с чл. 184 АПК е върнал преписката със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е правилно. На първо място в касационната жалба се оспорва правилността на извършената от тричленния съдебен състав квалификация на заповедта като общ административен акт. Възражението се обосновава с твърдения, че заповедта засяга само собствениците на имотите, които са включени в териториалния обхват на недвижимата културна ценност. В този смисъл адресатите му са определяеми, съответно липсва една от основните характеристики по чл. 65 АПК. Възражението е неоснователно, тъй като се базира само на една част от съдържанието на административния акт. Заповедта по чл. 65, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 69, ал. 1 ЗКН има комплексен характер, тъй като наред с промяната на статута на археологическата недвижима културна ценност от АСНКЦ с "местно значение" в АСНКЦ от "национално значение" е съпроводена и с посочване на териториалния й обхват с произтичащите от това последици. Видно от приетото допълнително заключение на извършената съдебно-техническа експертиза, през 1968 г. не са определяни граници на археологическия паметник с местно значение "Средновековен манастир в м. "Караач теке"". Отделните части на процесната заповед са неразривно свързани и не могат да се разглеждат, като сбор от редица индивидуални административни актове. В този смисъл решение № 13992 от 20.12.2016 г. по адм. дело № 10229/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав и решение № 4046 от 28.03.2018 г. по адм. дело № 2038/2018 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, постановени по аналогични случаи. По отношение на правния интерес на Д. Капламаджиев от обжалване на заповедта в цялост, първоинстанционният съд е предприел законовите действия за изясняването му. С определението от с. з. на 06.11.2017 г. е указал на жалбоподателя да посочи дали оспорва заповедта в цялост или в отделни нейни части, както и да обоснове правния си интерес от това оспорване. Указанието е изпълнено с молба от 09.11.2017 г., в която е посочено, че се оспорва заповед № РД-9Р-6 от 17.04.2015 г. на министъра на културата в нейната цялост, като Капламаджиев е посочил, че е налице неспазване на процедурата при издаване на заповедта във всичките й части и допълнително е пояснил, че я обжалва в цялост, поради факта, че самото прекатегоризиране на културната ценност от такава с местно значение в национална културна ценност засяга всички граждани, които живеят или притежават имот непосредствено до обекта, тъй като води до редица ограничения във възможността за ползване на собствените им имоти. При условията на евентуалност е посочено, че се оспорва заповедта в частта, с която са определени териториалният обхват и границите на груповата археологическа недвижима културна ценност и охранителната й зона, както и в частта на променените предписания за опазване. Акцентирано е и върху факта, че собственият на жалбоподателя недвижим имот е посочен в заповедта като публична държавна собственост, което показва неправилно установяване на фактите в процеса по издаване на обжалваната заповед. С така направеното уточнение, съдът обосновано е приел жалбата за процесуално допустима, като подадена от адресат с доказан правен интерес и я е разгледал по същество. Второто възражение в касационната жалба е, че правилата за издаване на заповедта, като общ административен акт, са уредени в специалния Закон за културното наследство и в подзаконовия нормативен акт по прилагането му - Наредба № Н-12/21.11.2012 г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния регистър на недвижимите културни ценности. Според касационния жалбоподател, специалните правила дерогират действието на общите такива, уредени в АПК, поради което административният орган не е допуснал твърдяното от първоинстанционния съд нарушение, алтернативно се поддържа, че допуснатото нарушение не е съществено, тъй като ако не е било допуснато не би довело до различен правен резултат. Възражението е неоснователно. Правоотношенията във връзка с опазването и закрилата на културното наследство на страната се уреждат от ЗКН. Разновидност на това наследство е материалното недвижимо наследство, като съвкупност от културни ценности, които са носители на историческа памет, национална идентичност и имат научна или културна стойност. Класификацията на недвижимите културни ценности се извършва съгласно чл. 45 ЗКН въз основа на четири самостоятелно обособени критерии: принадлежност към определен исторически период; научна и културна област, към която се отнасят; пространствена структура и териториален обхват; степен на застрашеност. Самото опазване, уредено в Глава пета, съществен етап от което е предоставяне на статут, преминава през различни стадии и съставлява поредица от проучвания, действия и оценки, извършвани от специалисти, специално създадена държавна институция - Национален институт за недвижимо културно наследство и предвидени в закона и наредбата експертни съвети. Въз основа на техните становища, заключения, оценки и предложения, министърът на културата е административният орган, овластен да издаде заповедта по чл. 65, ал. 1, т. 2 ЗКН, респективно тази по чл. 69, ал. 1 от същия закон. Обектът "Средновековен манастир в м. "Караач теке"" е бил включен в списък на паметниците на културата от Античността и Средновековието във Варненски окръг още през 1968 година, т.е. преди приемане на Закона за паметниците на културата и музеите от 1969 г., отменен с приемането на настоящия ЗКН. Със Заповед № РД-9К-67/26.04.2013 г. министърът на културата е назначил комисия със задача да изготви предложение за определяне на режимите - граници и предписания за опазване на археологическите недвижими културни ценности, "Манастирски комплекс в м. Караач теке" и м. "Джанавара" община Варна. С Протокол от 09.05.2013 г., междуведомствената комисия, назначена с цитираната заповед, констатирала че "Средновековен манастир в м. "Караач теке" има висока научна и културно-историческа стойност и предложила режими на опазване на недвижимата археологическа културна недвижима ценност, с категория "национално значение". С решение по Протокол № 50 от заседание от 16.09.2014 г., Специализираният експертен съвет за опазване на недвижимите културни ценности към министъра на култура (СЕСОНКЦ), създаден със Заповед № РД9К-150/1.11.2013 г. на министъра на културата, направил заключение, че "Средновековен манастир в м. "Караач теке", има висока научна и историческа стойност, както и потенциал за ефективна социализация. Съветът направил предложение на министъра на културата да издаде заповед за предоставяне на статут на груповата археологическа недвижима културна ценност "Средновековен манастир в м. "Караач теке", с категория "национално значение" и за определяне на предложените режими - териториален обхват и предписания за опазване. С Писмо № 0101-1681/17.09.2014 г. директорът на Националния институт за недвижимо културно наследство изпратил на министъра на културата документи, докладвани на заседанието на Специализирания експертен съвет по чл. 64, ал. 2 ЗКН. Към писмото приложил заключителна оценка по чл. 64, ал. 1 ЗКН, според която "Средновековен манастир в м. "Караач теке" притежава статут на недвижима археологическа културна ценност. С получаване на заключителната оценка и предложението за класификация, категоризация и режим на опазване във връзка с предоставяне на статут на недвижима културна ценност съгласно чл. 64, ал. 1 от закона, започва същинската процедура по издаване на общия административен акт по чл. 65 за предоставяне на статут. Специалните правила действително са уредени в чл. 64 и чл. 65 ЗКН, а при промяна на вече предоставен статут - чл. 69 от закона. Съответно са приложими и разработените в изпълнение на закона разпоредби на раздел трети от наредбата. В разпоредбата на чл. 66, ал. 3 ЗКН са регламентирани специални правила относно дължимите от административния орган действия по разгласяване на издадена вече заповед за предоставяне/промяна на статут. Негово задължение, реализирано чрез съответния регионален инспекторат по опазване на културното наследство, е да уведоми общинската администрация за издадената заповед. Тя на свой ред уведомява писмено собствениците в 14-дневен срок от получаването. От този момент за тях възниква правото да ги обжалват по реда на АПК. От представените писмени доказателства в административната преписка се установява, че този ред е спазен. В този смисъл, неоснователно е и другото направено в касационната жалба възражение, а именно – за просрочие на подадената първоинстанционна жалба. Процесната заповед е била съобщена на Б. Капламаджиев на 28.05.2015 г., като жалбата срещу нея е постъпила в деловодството на Административен съд – Варна с вх. № 9474/08.06.2015 г. Анализът на закона и наредбата показва, че в тях, като специални нормативни актове липсват правила за откриване на самото производство по издаване на общия административен акт, уведомяването за него и останалите въпроси във връзка с участието на заинтересовани лица или организации на такива в процедурата по издаването. За тях са съответно приложими общите разпоредби, уредени в раздел ІІ от глава пета на АПК. Не се оспорва от касационния жалбоподател обстоятелството, че те не са изпълнени. Поради това изводът на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на задължителните изисквания по чл. 66 АПК са обосновани. Такива са и изложените в решението мотиви, че допуснатото нарушение е довело до засягане правото на жалбоподателя на защита и нарушава посочените основни принципи на административния процес, съществено е по характера си и съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Като е отменил заповедта, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. С оглед изхода на делото и направеното искане на ответната страна, следва да й се присъди сумата 500 лева заплатено адвокатско възнаграждение, съобразно представения договор за правна защита и съдействие и разписка за плащане. Направеното от касатора възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение е неоснователно, тъй като същото е в минимален размер съгласно чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия