Решение № 8244 от 29.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6639/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020 (ОПРР) срещу Решение 14130 от 24.04.2025 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 6923/2024 г. С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-900 от 17.06.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Министерството на образованието и науката (МОН) е определена финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-3.002-0008-C02-S-21 от 13.11.2023 г. с ДЗЗД Училища Хасково 2023 , за нередност за нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че неправилно от страна на първоинстанционния съд е прието, че актът е издаден в нарушение на материалния и процесуалния закон, тъй като в него не са описани действия или бездействия на МОН, като бенефициер по договор, финансиран със средства по Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), тоест, не са описани факти въз основа на които да се приеме, че са възникнали предпоставки за определяне на финансова корекция на МОН за описаната нередност. Счита за неправилни изводите на съда, че след като всички описани дейности в обществената поръчка са извършени от лица, които не са длъжностни лица от МОН, констатациите на УО за установена нередност са необосновани. Сочи, че съдът правилно е приел, че предложението на изпълнителя ДЗЗД Училища Хасково 2023 не съответства на изискванията на възложителя, тоест констатираното от УО нарушение е налице. Споделя направения в решението извод, че комисията неправилно е класирала за изпълнител участник чиято оферта не отговаря на изискванията на възложителя и е налице незаконосъобразно възлагане на обществена поръчка в нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП. Независимо от това съдът неправилно е приел, че от УО са допуснати съществени процесуални нарушения, чрез неописване на фактите във връзка с констатираното нарушение и в нарушение на материалния закон е определена финансова корекция на Министерството на образованието и науката. Аргументирайки изводите си с практика на Съда на Европейския съюз, касаторът счита, че предметът на проверка осъществяван от националните съдилища, следва да обхваща от една страна кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект, те ще носят отговорност индивидуално, солидарно или по друг начин за финансовата корекция пред тези управляващи органи, което обаче не е направено от първоинстанционния съд. Въз основа на изложеното сочи, че е безспорно установено, че между УО на ОПРР и МОН е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП), в който подробно, точно и ясно са посочени правата и задълженията на бенефициера, както по отношение на отговорността при изпълнение на дейностите предмет на договора, така и по отношение отговорността му във връзка с действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта и при евентуално определени финансови корекции от страна на УО на ОПРР. Счита, че процесният административен акт правилно е адресиран към бенефициера по проекта Министерството на образованието и науката, а изводите на съда, че не са налице действия или бездействия в дейността на МОН, които да са свързани с констатираното нарушение, са непълно неправилни. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от насрещната страна разноски за юрисконсултско или адвокатско възнаграждение, в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на делото, съобразно с тълкуването на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело C-438/22. Ответникът по касационната жалба Министерството на образованието и науката изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от служител с юридическо образование Йовчев. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. На 10.01.2017 г. между и УО на ОПРР и Министерството на образованието и науката е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ РД-02-37-11, в максимален размер до 15 058 000,00 лв., по процедура BG16 RFOP001-3.002 Подкрепа за професионални училища в Република България , за изпълнение на проектно предложение BG16 RFOP001-3.002-0008 Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Бургас, Сливен, Стара Загора, Хасково и Ямбол . На 15.06.2023 г. с Решение F384520, директорът на Професионална гимназия по механоелектротехника (ПГМЕТ) С. и К. М. гр. Хасково е обявил открита процедура за избор на изпълнител чрез публично състезание, с предмет: Строителство на обект: Модернизация на образователната инфраструктура ремонт на Професионалната гимназия по механоелектротехника С. и К. М. - град Хасково . На 13.11.2023 г. между ПГМЕТ С. и К. М. и ДЗЗД Училища Хасково 2023 е сключен Договор BG16 RFOP001-3. 002-0008-C02-S-21 с предмет: Строителство на обект: Модернизация на образователната инфраструктура ремонт на ПГМЕТ С. и К. М. - град Хасково , на стойност 2 282 196, 91 лв. без ДДС, съответно 2 738 636, 29 лева с ДДС. На 29.04.2024 г. ръководителят на УО на ОПРР е уведомил МОН за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 13.05.2024 г. МОН е представило възражение. На 17.06.2024 г., с Решение РД-02-14-900 на ръководителя на УО на ОПРР, на МОН е определена финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-3.002-0008-C02-S-21 от 13.11.2023 г. с ДЗЗД Училища Хасково 2023 , за нередност за нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, квалифицирано по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Представена е Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Излагайки подробно фактите по делото, първоинстанционният съд е приел, че административният акт, с който е определена финансова корекция на МОН, е издаден в нарушение на закона, тъй като в него не са описани действия или бездействия, които да са извършени от МОН, като бенефициер по сключения АДБФП. Съдът е счел, че от УО не са описани факти, въз основа на което да се приеме, че са възникнали предпоставки за определяне на финансова корекция точно на МОН, за описаната в акта нередност. Приел е за обоснован и съответстващ на доказателствата по делото извода на административния орган, че действително предложението на избрания за изпълнител участник ДЗЗД Училища Хасково 2023 , не съответства на изисквания в документацията на възложителя, доколкото в предложението няма информация за позиция 18 Доставка и монтаж на фото-реле за фасадно осветление в Количествено стойностната сметка (КСС) по отношение на част III Осветителна инсталация от КСС, като липсва информация и за част от дейностите по КСС Стени от гипсокартон 10 см. на конструкция, позиция 1.13, част Архитектура и Направа на дренаж на физкултурен салон в КСС, позиция 5. Съдът е приел за правилни аргументите на административният орган, че в настоящия случай става въпрос за строителни продукти по смисъла на Наредбата, вложени трайно в строежа и оказващи влияние върху характеристиките му, доколкото конкретният строеж представлява ремонт и модернизация на съществуваща сграда, а не строеж на нова, тоест всички предвидени материали са всъщност довършителни такива, не засягащи конструкцията на сградата и в документацията на процесната обществена поръчка, ясно е посочено, че от участниците следва да се посочат експлоатационните характеристики на всички материали, което не е било изпълнено от избрания за изпълнител участник по посочените в акта дейности. Предвид изложеното първоинстанционният съд е приел, че комисията неправилно е класирала за изпълнител, участник чиято оферта не отговаря на изискванията на възложителя, което е довело до незаконосъобразно възлагане на процесната обществена поръчка, в нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, но описаните факти имат отношение към законосъобразното възлагане на Договор BG16RFOP001-3.002-0008-C02-S-21 от 13.11.2023 г. сключен между ПГМЕТ С. и К. М. (възложител) и ДЗЗД Училища Хасково 2023 , като цялата процедура по провеждане на процесната обществена поръчка не е извършена от длъжностни лица на МОН, предвид което констатациите на УО, за осъществена от последния нередност е неправилни и необосновани. Съдът е посочил, че съгласно тълкуването дадено в Решение от 6 март 2025 г. по съединени дела C-471/23 и C-477/23 на СЕС, се допуска адресатът на решение за определяне на финансова корекция да бъде икономически оператор, различен от извършителя на нарушението, какъвто е и настоящият случай, но трябва да се изследва дали е финансово отговорен пред УО по програмата, дали е знаел, че в случай на нередност за нарушение на този друг оператор ще отговаря чрез финансова корекция пред съответния УО, което налага ясно описание на основанията за определяне на финансова корекция, конкретно на МОН, за допуснато нарушение от друг субект - ПГМЕТ С. и К. М. , което обаче не е направено от административния орган. Предвид изложеното съдът е приел е, че са налице основанията по чл. 146, т. 2 и 4 АПК за отмяна на акта. Счел е жалбата за основателна и е отменил обжалвания акт. Решението е неправилно. При постановяване на обжалваното решение първоинстанционният съд не е изложил правни изводи по съществото на спора, относно законосъобразността на административния акт на всички основания по чл. 146 АПК, което представлява съществено нарушение на чл. 172а, ал. 2 АПК. По силата на чл. 172а, ал. 2 АПК, към решението си съдът следва да изложи мотиви, в които се посочват становищата на страните, фактите по делото и правните изводи на съда. Обжалваното решение е издадено в нарушение на това изискване. Поради това направеният в решението краен извод за незаконосъобразност на административния акт се явява необоснован, а съдържанието на обжалваното решение не отговаря на изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК. В решението си от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23 СЕС е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност индивидуално, солидарно или по друг начин за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че "запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори". В случая неоснователно съдът е приел, че липсата на изложени в акта мотиви, относно определянето на финансова корекция на МОН води до незаконосъобразност, съответно до отмяна на акта на посоченото основание. Обстоятелството дали финансовата корекция правилно е определена на МОН е част от предмета на проверка за законосъобразност на акта, осъществяван от съда, предвид наличните по делото доказателства, която в случая съдът не е осъществил. При преценката си относно обстоятелството дали правилно е определена финансова корекция на МОН за допуснато нарушение при провеждане на обществена поръчка от ПГМЕТ С. и К. М. , съдът е следвало да анализира съдържанието на сключения АДБФП и конкретно чл. 6, ал. 2 от Общите условия към АДБФП, което той не е сторил. Наред с посоченото в съдебното решение се съдържат правни изводи по отношение на преценката на съда относно приетото за осъществено от органа нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция, но първоинстанционният съд не е изложил правни изводи дали нередността правилно е квалифицирана по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. След като първоинстанционният съд не е обосновал собствени мотиви, дали финансовата корекция правилно е определена на МОН и дали приетото за осъществено нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, правилно е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, касационната инстанция не може за първи път да излага доводи в тази насока с оглед на забраната на чл. 220 АПК. Процесуалните правила относно съдържанието на съдебния акт са съществени, а нарушаването им го опорочава - чл. 209, т. 3, предл. 2 АПК. Отмяната на процесния административен акт, при липса на обосновани правни изводи на съда досежно посочените по-горе обстоятелства, препятства възможността на касационната инстанция да извърши проверка на правилността на първоинстанционното решение относно приложението на материалния закон. Преценката на доказателствата и излагането на изводи по същество за първи път в касационната инстанция би довело до ограничаване правото на участие на страните в делото, респективно би ги лишило от същинската касационна проверка относно законосъобразното провеждане на съдебното производство по оспорване на процесния акт. Това налага решението да бъде отменено, а делото да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да изложи мотиви по всички правнорелевантни факти и да изложи конкретни съображения относно законосъобразността на оспорения пред него административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, в съответствие с изискването на чл. 172а, ал. 2 АПК, като бъдат изложени мотиви и правилно ли е определена финансова корекция на МОН, извършено ли е посоченото от ръководителя на УО нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, налице ли са всички елементи от фактическия състав на приетата от органа нередност и правилно ли е квалифицирана тя по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. При действието на чл. 226, ал. 3 АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение