Решение № 1341 от 5.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8597/2014 г.

Решение № 1341 от 5.02.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8597/2014 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производството по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на "Булгартабак Холдинг" АД срещу Решение № 537-ПД от 3.06.2014 г. на заместник-председател и ръководител управление "Надзор на инвестиционната дейност" на Комисия за финансов надзор, с което управляващите и представляващите дружеството лица са задължени да представят копие/копия на договор/и, както и всички допълнителни споразумения към него/тях, въз основа на които са продадени 34.96% от капитала на "Табак Маркет" АД през първото тримесечие на 2014 г., както и протоколите от проведените събрания на Съвета на директорите на дружеството, на които е взето решение за продажба на акции от капитала на "Табак Маркет" АД на лица извън групата. Твърди се материална незаконосъобразност и допуснато нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на процесния акт, като се претендира отмяната му. Ответната страна - заместник-председател и ръководител управление "Надзор на инвестиционната дейност" на Комисия за финансов надзор (КФН/Комисията) оспорва жалбата. Върховният административен съд, седмо отделение, счита постъпилата жалба за допустима, като подадена в срок, от страна с правен интерес, срещу подлежащ на обжалване административен акт. По съществото на спора, с оглед нормата на чл. 168 АПК и направените от страната възражения, съдът съобрази: Решение № 537-ПД от 3.06.2014 г. на заместник-председател и ръководител управление "Надзор на инвестиционната дейност" на Комисия за финансов надзор е издадено от орган, компетентен съобразно чл. 8, вр. чл. 212 ЗППЦК, при изпълнение на нормативно регламентираните му правомощия, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта. С обжалвания административен акт, заместник-председателят и ръководител управление "Надзор на инвестиционната дейност" на КФН, е задължил управляващите и представляващите дружеството лица да представят копие на договор и всички допълнителни споразумения, въз основа на които са продадени 34.96% от капитала на "Табак Маркет" АД, както и протоколите от проведените събрания на Съвета на директорите, на който е взето решение за продажба на акции от капитала на "Табак Маркет" АД. Процесното Решение е обосновано с необходимост от проверка на оповестените в консолидирания отчет на "Булгартабак Холдинг" АД - план за продажба и постигната договореност за продажба на всички притежавани от Групата акции - 100% от капитала на "Табак Маркет" АД на купувачи, извън групата. С нарочно писмо регулаторът е поискал представяне на въпросната информация, като в отговор изпълнителният директор на "Булгартабак Холдинг" АД уведомява надзорния орган, че дружеството е възпрепятствано да я предостави, поради което и не я предоставя. Приемайки, че е налице възпрепятстване на дейността му, надзорният орган с писмо изх. № РГ-05-180-11 от 27.05.2014 г. е уведомил дружеството за започване производство по налагане на принудителна административна мярка (ПАМ). В резултат на това производство е постановен и процесното обжалваният административен акт. С оглед конкретните твърдения на жалбоподателя, съдът съобрази следното: Не е налице нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неспазване на процедурата за извършване на проверка при постановяване на процесния административен акт. Върховният административен съд вече е имал възможността да се произнесе, че според нормата на чл. 18, ал. 1, т. 1 ЗКФН, при осъществяване на правомощията на КФН и на нейните органи, членовете на комисията, както и определените по установения в този закон ред длъжностни лица от комисията, с оглед на възложените им задачи имат право да изискват писмени обяснения, документи, включително и заверени копия от документи, данни, сведения и други носители на информация от поднадзорните лица или от други лица, за които има данни, че нарушават разпоредбите на този закон или на други, както и да проверяват тяхната документация и отчетност. Анализът на същата разпоредба налага извода, че за да бъде изискан конкретен документ, обяснение, данни, сведения и пр., не е необходимо образуването на нарочна проверка. Касае се за конкретно процесуално действие, от което органът би могъл да черпи индиция за наличие на основание за образуване на проверка, което от своя страна обхваща редица отделни и взаимосвързани процесуални действия. Изискването на конкретен документ или данни е отделно самостоятелно процесуално действие, което законът не обвързва изрично с наличието на вече образувана проверка, като предоставя на органа правомощието да го реализира самостоятелно с оглед целта му. Непредставянето на необходимата документация в срок, както и избирателното й предоставяне е поведение, което възпрепятства осъществяване дейността на надзорния орган за защита интересите на инвеститорите и правилно е квалифицирано като основание за прилагане на ПАМ по чл. 212, ал. 1, т. 1 ЗППЦК. (В този смисъл виж Решение № 16068 от 4.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13097/2013 г.). В настоящия контекст, поднадзорното дружество е било надлежно уведомено за започване процедура по издаване на процесната ПАМ, като в дадения срок за обяснения и възражения е могло да защити твърденията си. Т.е. наличието на материалноправни основания за издаване на решение за прилагане на ПАМ (непредоставяне на искана информация), съчетано с образуване на нарочно производство, по отношение законосъобразността на което не е налице спор, налага извода за липса на съществени процесуални нарушения при постановяване на акта. От друга страна - практическото непредоставяне на сведения, данни и документи, каквито регулаторът вън от съмнение има право да изисква във връзка с осъществена поднадзорна дейност, и с която дружеството няма как да не разполага, предвид факта, че тя е изходяща от него (в случая - страна по договор) представлява възпрепятстване дейността му - самостоятелно основание за прилагане на мярката по чл. 212, ал. 1, т. 1 ЗППЦК. В качеството на административен акт, решението за прилагане на ПАМ следва да бъде постановено в резултат от нарочно производство, каквото в случая е образувано служебно по инициатива на органа, при спазване законовите предпоставки затова. Образуването на проверка по чл. 19 ЗКФН е самостоятелно правомощие, което се осъществява в отделно производство, императивно необвързано с прилагане на ПАМ така, че липсата му да се приеме за отрицателна процесуална предпоставка и нарушение на производствените правила. На следващо място и с оглед твърденията за материална незаконосъобразност на административния акт, поради нарушение на чл. 18, ал. 1, т. 1 ЗКФН, следва да се отбележи: Посочената норма регламентира правомощието на Комисията за писмени обяснения, документи, включително и заверени копия от документи, данни, сведения и други носители на информация от поднадзорните лица или от други лица, за които има данни, че нарушават разпоредбите на приложимото законодателство, както и да проверяват тяхната отчетност и документация. Наред с това чл. 18, ал. 1, т. 3 с. з. предоставя самостоятелно правомощие на Комисията да проверява счетоводни, търговски и други документи, отразяващи извършваните сделки. В процесния казус, надзорните правомощия се упражняват във връзка с извършена продажба на акции от капитала на дружеството "Табак Маркет" АД на дружество извън групата на "Булгартабак Холдинг" АД. В рамките на административното производство предмет на установяване е въпроса - налице ли е нарушение на ЗППЦК във връзка с осъществената от страните сделка, обективирана в Договора за продажба на 34.96% от капитала на "Табак Маркет" АД и как е осъществена продажбата предвид годишният счетоводен отчет на дружеството за 2013 г., съдържащ план за продажба и постигната договореност за продажба на всички притежавани от Групата акции - 100% от капитала на "Табак Маркет" АД на купувачи, извън групата. По силата на чл. 100н, ал. 4, т. 4 б."а" ЗППЦК, финансовият отчет, съставен съгласно приложимите счетоводни стандарти, отразява вярно и честно информацията за активите и пасивите, финансовото състояние и печалбата или загубата на емитента и на дружествата, включени в консолидацията. Нормата на чл. 100н, ал. 5 ЗППЦК предвижда, че когато емитентът е задължен да изготвя консолидиран финансов отчет, годишният консолидиран отчет за дейността е със съдържанието по ал. 4, т. 1, 2, 4 и 5, като финансовият отчет се изготвя съгласно Международните счетоводни стандарти и се представя заедно с годишния одитиран финансов отчет на дружеството-майка, изготвен съгласно националното законодателство на държавата членка по седалището на дружеството-майка. Редакцията на ал. 6 от цитираната норма предвижда, че когато емитентът не е длъжен да изготвя консолидиран финансов отчет по ал. 5, одитираният финансов отчет се изготвя в съответствие с националното законодателство на държавата членка по неговото седалище. Нормативните текстове предвиждат, че по отношение на консолидирания финансов отчет законодателят е въвел конкретни нормативни изисквания, контролът за чието спазване е вменен на КФН съобразно чл. 8, ал. 1, вр. чл. 1 ЗППЦК. На следващо място, и пак съобразно нормата на чл. 8, ал. 1, вр. чл. 1, ал. 2 ЗППЦ, защитата на инвеститорите и създаване условия за справедлив и ефективен пазар е една от легитимните цели на закона, за чието спазване следи Комисията. Проявление на правомощията на КФН в този аспект е и изискването за представяне протокола от заседанието на съвета на директорите на дружеството, с което е взето решението за продажба на съответната част от капитала на "Табак Маркет" АД така, че да бъде извършена регулаторна преценка за съответствието на обективираното в протокола волеизявление с нормативните изисквания. Същият отново е непредставен от дружеството. Т.е. налице са данни, налагащи проверка за съответствието на осъществяваната дейност с нормативните изисквания посредством анализ на съответните документи. На базата на която проверка да се установи налице ли е нарушение на приложимия ЗППЦ. Противно на твърдението на жалбоподателя, при наличие на данни за нарушение, органът не образува проверка и не това е санкцията за нарушението. При наличие на данни за нарушение на закона, чл. 221 и сл. ЗППЦК предвиждат ангажиране на административнонаказателна отговорност. От своя страна, решението за прилагане на процесната ПАМ има обезпечителен характер, по отношение на осъществяваните от КФН правомощия и цели да гарантира посредством държавна принуда създаване условията за осъществяването им. Разпоредбите на чл. 22 и чл. 23 ЗАНН регламентират ПАМ като средство за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици, случаите, когато могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ. Трайно застъпено в практиката на ВАС е схващането, че ПАМ са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Тяхната цел, за разлика от административните наказания, които санкционират осъществено неправомерното поведение, е да предотвратят извършването на административно правонарушение или да предотвратят настъпването на вредните последици от вече извършено правонарушение; да преустановят вече започнало и продължаващо правонарушение или да отстранят настъпилите вече вредни последици от осъществено правонарушение - чл. 22 ЗАНН. Тази съществена разлика в целта на двете форми на административна принуда обуславя и разликите в правните способи за тяхното налагане и изпълнение. (Решение № 2098 от 13.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7475/2012 г. и др.). Принудителните административни мерки се изразяват в едностранно неблагоприятно засягане на правната сфера на лицата и са свързани с ограничаването на права (Решение № 1540 от 4.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10981/2013 г. и др.). Ето защо в процесния казус необходимостта от установяване релевантните обстоятелства, предвид отказа на дружеството да съдейства, което настоящият състав обосновава с липсата на конкретно посочени основания за невъзможност да бъде представена исканата информация, поражда правото на регулатора да издаде решение за прилагане на ПАМ по чл. 212, ал. 1, т. 1 ЗППЦК. Неоснователно е и възражението на жалбоподателя, че конкретно исканата информация представлява търговска тайна, поради което разкриването й пред регулатора е в нарушение на закона. Евентуална злоупотребата с права от страна на регулатора би била подобно основание, каквато хипотеза обаче липсва в конкретния казус, дори като твърдение от страна на дружеството. Разпоредбата на чл. 24 и сл. ЗКФН въвеждат за регулатора ограничения при обработката, получаването и съхранението на информация, представляваща професионална и търговска тайна. Респ. същата се ползва със защита и не може да бъде предоставяна на други лица от страна на комисията. При това положение е нормативно необосновано твърдението, че предоставянето информацията на регулаторния орган е неправомерно и би причинило значителни вреди. Такива биха могли да настъпят едва при разпространение на подобна информация в нарушение на цитирания закон, която несъществуваща хипотеза, не представлява основание за възпрепятстване на органа при упражняване на компетенциите и изпълнение на задълженията му. Нормативно закрепената цел се изразява в предотвратяване и недопускане нарушения на ЗППК по повод конкретно осъществена от поднадзорното лице сделка. Същата следва недвусмислено както от предмета, така и от духа и конкретните разпоредби на ЗППЦК, в частност чл. 8, ал. 1, вр. чл. 1, ал. 1, т. 5 ЗППЦК. Наред с това не се констатира така издаденият акт да преследва по скрит начин други, непозволени от закона цели и регулаторни намеси. По изложените съображения, жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. С оглед изхода на спора, претенцията на ответника за присъждане на съдебни разноски е основателна и следва да бъде уважена, като на основание чл. 143, ал. 3 и ал. 4 от АПК, вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 и § 1 от Наредба № 1/9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, жалбоподателят "Булгартабак Холдинг" АД следва да бъде осъден да заплати в полза на КФН сумата от 300 (триста) лева, съставляваща юрисконсултско възнаграждение за настоящата съдебна инстанция. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 5-то АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,