Решение № 3963 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10272/2013 г.

Решение № 3963 от 21.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10272/2013 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 323 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по жалби на Мариян Стефанов Марков, от гр. София и Инспектората към Висшия съдебен съвет против решение по т. 29 от протокол № 28 от 17.07.2013 г. на Висшия съдебен съвет, с което на съдия Марков е наложено дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 4 ЗСВ - "понижаване в длъжност съдия в Софийски районен съд за срок от две години". Всеки от жалбоподателите изразява становище за неоснователност на жалбата на другата страна. Ответникът по двете жалби - Висшият съдебен съвет, чрез юрисконсулт Захариева моли същите да бъдат отхвърлени като неоснователни. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата на Мариян Стефанов Марков и за основателност на жалбата на Инспектората към Висшия съдебен съвет. Посочва, че наложеното наказание не е съобразено с конкретните факти и са изложени противоречиви съображения. Нарушен е материалния закон като не е изпълнено изискването наказанието да е наложено съобразно критериите по чл. 309 от ЗСВ. Нарушена е и целта на закона за налагане на наказание съответно на нарушението. По жалбата на Мариян Стефанов Марков. Подадена е в срок, от надлежна страна при наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и отсъствие на процесуални пречки, поради което е процесуално допустима. С жалбата се оспорва решение по т. 29 от протокол № 28 от 17.07.2013 г. на Висшия съдебен съвет досежно наложеното дисциплинарно наказание като се развиват основания за незаконосъобразност. Претендира се, че процедурата по откриване на дисциплинарното производство е нищожна, което детерминира нищожност и на оспорения акт. Като основен правен довод се изтъква обстоятелството, че мандатът на Главния инспектор на Инспектората към ВСС, инициирал проверката е изтекъл на 09.01.2013 г., а заповедите за извършването на същата са издадени на 14.01.2013 г. и 04.02.2013 г. По жалбата на Инспектората към Висшия съдебен съвет. Подадена е в срок и от надлежна страна. Със заявление изх. № СС-01-3/11 от 15.01.2014 г. Инспекторатът към Висшия съдебен съвет по силата на правомощията му по чл. 54, ал. 1, т. 6 и ал. 2 от Закона за съдебната власт и във връзка с чл. 323, ал. 1 от същия закон, в качеството му на колективен орган е потвърдил извършените процесуални действия от Главен инспектор - Ана Караиванова и Началник отдел "Правно обслужване и човешки ресурси" - Светлана Пълева по процесуалното представителство в съдебното производство. Налице са и останалите положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване, които при отсъствието на процесуални пречки за разглеждане на спора по същество сочат допустимост на предприетото от колективния административен орган обжалване. С жалбата, подадена от Инспектора към Висшия съдебен съвет се оспорва решение по т. 29 от протокол № 28 от 17.07.2013 г. в частта относно вида и размера на наложеното наказание. Върховният административен съд, шесто отделение като прецени доказателствата по делото, оплакванията, становищата и заключенията на страните, намира жалбите за неоснователни. По делото е установено, че със заповед № СС - 01 - 3/14.01.2013 г. и заповед № СС - 01 - 3/04.02.2013 г. Главният инспектор на Инспектората към ВСС е разпоредил на основание чл. 58, ал. 1 ЗСВ извършване на проверка на Мариян Марков - съдия в наказателно отделение на Софийски градски съд с предмет: проверка на нохд № 738/2000 г. по описа на Софийски градски съд, наказателно отделение, 11-ти състав; проверка по спазването на процесуалните срокове по чл. 308 НПК и чл. 340 НПК за разглеждане и решаване на делата, разпределени на съдия Марков за периода 2005 г. - 2008 г.; контролна проверка по изпълнение на препоръките, дадени с Акт за извършена проверка № СС - 01 - 3/14.06.2011 г. на Инспектората към ВСС, в частта касаеща констатациите за проверявания съдия за разпределените му дела в периода 01.07.2011 г. - 31.12.2012 г. . Проверката е приключила с актове за резултати от извършването й въз основа на които с решение по протокол № 4 от 18.02.2013 г. Инспекторатът към ВСС е направил предложение по реда на чл. 54, ал. 1, т. 6 ЗСВ за налагане на дисциплинарно наказание на съдия Мариян Марков, съответстващо на извършените от него нарушения измежду предвидените в чл. 308, ал. 1, т. 3 - т. 6 от ЗСВ и го е внесъл във Висшия съдебен съвет. В заседанията пред дисциплинарния състав представителят на Инспектората е изразил становище за налагане на най-тежкото наказание, аргументирайки го с "липсата на аналог от досегашната дисциплинарна практика". Дисциплинарният състав на ВСС с решение № 10 - 00 - 017/01.07.2013 г. по дисциплинарно дело № 7/2013 г. е предложил на Висшия съдебен съвет да приеме, че Мариян Стефанов Марков - съдия в Софийски градски съд, наказателно отделение, 11-ти състав за периодите 2005 г. - 2008 г. и 01.07.2011 г. - 31.12.2012 г. е допуснал системно неспазване на сроковете по чл. 243, ал. 4 - ал. 7 НПК, чл. 244 НПК, чл. 252 НПК, чл. 308 НПК, чл. 340 НПК, чл. 345 НПК - дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 307, ал. 4, т. 1 и т. 2 от ЗСВ, за които нарушения следва да му бъде наложено дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 6 от ЗСВ - дисциплинарно освобождаване от длъжност. С решение по т. 29 от протокол № 28 от 17.07.2013 г. Висшият съдебен съвет, след проведени разисквания е приел констатациите на дисциплинарния състав досежно извършените нарушения, но е наложил на съдия Марков дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 4 ЗСВ - "понижаване в длъжност съдия в Софийски районен съд за срок от две години". Решението е взето при изискуемия кворум и необходимото мнозинство. Спазена е формата по издаването му. В решението на дисциплинарния състав и в проведените разисквания от заседанието на дисциплинарно-наказващия орган са изложени конкретни мотиви във връзка с релевантните фактите, установени в хода на производството и прилагането на материалноправните разпоредби. Нарушенията, за които е ангажирана дисциплинарната отговорност на магистрата са обособени в две групи и по наличността им не се спори. Съдия Марков е проявил бездействие, водещо до неоправдано забавяне на производството по 23 дела, което е довело по две от тях до пълно преграждане възможността за осъществяване на наказателно преследване поради изтичане на предвидената в закона абсолютна давност за наказателно преследване. По втората група нарушения е установено системно неспазване на установените в закона срокове по чл. 243, ал. 4 - ал. 7 НПК, чл. 244 НПК, чл. 252 НПК, чл. 308 НПК, чл. 340 НПК, чл. 345 НПК по 26 дела, като съдията не е насрочил 21 дела, които са му били разпределени след предходна проверка. За част от нарушенията за предшестващи периоди на забава и бездействие е ангажирана дисциплинарната отговорност на жалбоподателя - магистрат, но към момента на настоящото производство наказанията са заличени съгласно чл. 326, ал. 1 ЗСВ. Дублиране на нарушенията не е налице, тъй като дисциплинарно-наказващият орган е изследвал нови периоди на бездействие и забава. Според установената съдебна практика всеки период на бездействие и забава по конкретно съдебно производство е самостоятелно основание за ангажиране дисциплинарната отговорност, независимо от санкцията, наложена за идентично нарушение през предходен период. (В този смисъл решение № 1468/30.01.2011 г. по адм. дело № 10614/2010 г. на Върховния административен съд, VII отделение и решение № 13729/25.10.2011 г. по адм. дело № 7872/2011 г. на Върховния административен съд, 5-членен състав). Доводите за нищожност, поради порочно открита процедура на дисциплинарното производство са неоснователни. Съгласно чл. 132а от Конституцията на Република България към Висшия съдебен съвет се създава Инспекторат, който се състои от главен инспектор и десет инспектори. Главният инспектор на Инспектората към Висшия съдебен съвет е негов законен представител съгласно чл. 60, ал. 1, т. 1 ЗСВ. Неговото представителство е определено с мандат от пет години, като освен представителните функции той осъществява и общо организационно и методическо ръководство. Инспекторатът проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите при осъществяване на техните функции. Правомощията на Инспектората са изчерпателно уредени със Закона за съдебната власт и са свързани с реализирането на контролни функции в съдебната система, отправянето на сигнали, предложения и доклади до други държавни органи. Съгласно чл. 54, ал. 2 ЗСВ Инспекторатът приема решения с мнозинство повече от половината от членовете си. Съгласно чл. 16, ал. 1 ЗСВ Висшият съдебен съвет е постоянно действащ орган, който представлява съдебната власт и осигурява нейната независимост. Той определя състава и организацията на работа на съдебната власт и осъществява управление на дейността й, без да засяга независимостта на нейните органи. Инспекторатът към Висшия съдебен съвет е самостоятелен колективен контролен орган, функциониращ в рамките на съдебната система. Натоварен е с административни функции и не осъществява правораздавателна дейност. Позоваването от жалбоподателя Марков на практиката на Конституционния съд на Република България и в частност на решение № 1 от 23.04.2004 г. по к. д. № 1/2004 г., решение № 4 от 21.04.2005 г. по к. д. № 11/2004 г. и решение № 1/07.03.2006 г. по к. д. № 8/2005 г., касаещи мандатността на изборни длъжности в съдебната система, не отчита различния характер и функции на същите, съпоставени с тези на главния инспектор, респ. на Инспектората към Висшия съдебен съвет в качеството му на орган без правораздавателни правомощия. В свое решение № 13/15.12.2010 г. по к. д. № 12/2010 г. Конституционният съд на Република България ясно е дефинирал различния режим на мандатите: "Практиката на Конституционния съд е богата на тълкуване на разпоредби на мандата на различни държавни органи, предвидени в Конституцията и конституционно установени институции. Това е тълкуване in concreto, за да се стигне до извода за съобразност на съответната законова норма с Конституцията. Има и тълкувателни решения относно отделни разпоредби на Конституцията и уважаването на искане за абстрактно задължително тълкуване на понятието "мандат" очевидно ще съобрази и това, което в случаите на конкретно тълкуване е извел като извод Конституционният съд. Практиката сочи също, че не би могло във всички случаи да се достигне до тълкувателен резултат, че мандатът има еднакъв правен режим за всички държавни органи. Свидетелство за различния режим на мандатите са различните уредби (вън от употребата на различна терминология, с която се означават мандатите), които Конституцията създава на установените в нея държавни органи, техните мандати и възможните класификации. Мандатността е механизъм на правовата държава за организиране на държавния живот. Самото разделение на властите изисква различен режим на мандата на държавните органи. Точно различието в режима на мандатите предпоставя и различни класификационни критерии и уточняваща терминология, защото същностното е едно-единствено - предоставени, по установен ред от Конституцията или основан на нея закон правомощия за определен срок. Различни са учредителите на мандата, т. е. държавният орган, предоставящ определена власт и установяващ параметрите на мандата - съдържателни и времеви. Мандатът може да възникне от избор или от назначение. Учреденият държавен орган може да бъде едноличен или колективен. Конституционното право ясно отграничава персоналните мандати от мандата на колективния орган, създаден с разпоредба на Конституцията или по нейно предписание със закон. Разнообразие има и в уредбата на срока на мандата. Конституцията определя неговата продължителност или предоставя това на делегирания законодател. В някои случаи е посочено началото и краят на мандата изрично. В други, това е подразбиращо се от функциите на съответния орган. Самият срок може да бъде абсолютно или относително определен по продължителност. Съдържателно мандатът също показва различия и гъвкавост. Различна по обем и съдържание е предоставената власт. Ако говорим за еднакъв или общ режим - същностното се свежда до предоставянето на власт за осъществяване на определени публичноправни функции за определен срок, нещо, по което няма спор (вън от теоретичните спорове относно цялостната характеристика на мандатността). Двете страни съдържателност и срочност са неразривно свързани, с изключение на случая на продължаване осъществяването на функции след изтичане на срока ("удължаване" на мандата). Мандатът за конституционното право е осъществяване на властнически правомощия (пълномощия, ако се акцентира на предоставянето на власт от възлагащия или учредяващия тези правомощия) в област от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна, за определен период от време (срок). Двата елемента - пълномощия и срок, дават характеристиката на мандата. Първата е съдържателна, втората - времева. Тъй като с мандата се предоставят правомощия, характеристиката в съдържателно отношение не може да бъде изчерпателна, а лимитирана и избирателна - съобразно волята на учредяващата власт, която предоставя осъществяването на определен вид и обем държавни функции. Това е гаранция за конституционосъобразното осъществяване на държавната власт. Съдържателната страна на мандата определя и продължителността на овластяването. Мандатното правоотношение не би могло да има еднакъв правен режим, тъй като и съдържанието на предоставената власт (правомощия) може да бъде, и е различно. Самата Конституция предопределя различния режим на мандата и неговите елементи в зависимост от това, какви правомощия се възлагат, като може да предостави определянето им на друг орган, такъв, който тя конституира, или такъв, за който тя само посочва, че трябва да бъде създаден, за да осъществява определените от нея функции. Организационните модели, възприети от законодателството, са различни, различна е пълнотата на уреждане и на мандата. " Главният инспектор встъпва в длъжност в деня на изтичане мандата на главния инспектор на чието място е избран. С цел непрекъсваемост на работата на този орган чл. 44, ал. 1 от ЗСВ изисква Народното събрание да избере нов главен инспектор и инспектори не по-късно от един месец преди изтичането на техния мандат. С така уредената процедура по избор е заложено реализирането на един от основните принципи на функциониране на администрацията, непрекъсваемостта в нейната дейност. С него се гарантират последователност и приемственост в държавните органи и тяхната дейност. Чрез мандатността се цели ефективно функциониране на институциите и временното осъществяване на пълномощия до избиране на приемник не следва да се възприема като насочено към преодоляване на демократичния принцип за ротация. Функционалната необходимост от непрекъсваемост предотвратява междувластието, като осигурява успешното функциониране на държавните органи и е в основата на демократичния процес, изискващ работещи институции, като гаранция за съществуването на правовата държава. По тези съображения настоящият състав на Върховния административен съд намира, че не са налице основания за нищожност на предприетите от Инспектората към ВСС действия по извършване на проверки на дейността на съдия Мариян Марков. При определяне на дисциплинарното наказание Висшият съдебен съвет е взел предвид тежестта на нарушението, формата на вината, обстоятелствата при които е извършено нарушението и поведението на нарушителя. Неоснователни са доводите на жалбоподателите за липса на обективност от страна на дисциплинарно-наказващия орган при определяне на наложеното наказание. На заседанието на ВСС са разгледани четири възможни наказания като всички те са дебатирани и обсъждани с оглед обстоятелствата във връзка с приложението на чл. 309 ЗСВ. Като несъответстващи са отхвърлени най-тежкото и най-леките от предложените наказания. Обстоятелството, че Висшият съдебен съвет не е възприел предложението на дисциплинарния състав не води до пороци в административнопроизводствените правила и приложението на материалноправните разпоредби. При определяне вида и размера на дисциплинарните наказания на магистратите Висшият съдебен съвет действа в условията на оперативна самостоятелност и не е обвързан от предложението на вносителя относно вида и размера на дисциплинарното наказание. При реализиране на дискреционните си правомощия дисциплинарно-наказващият орган е съобразил фактите, касаещи високата натовареност на съдиите от Софийски градски съд и отсъствието на достатъчно съдебни зали с цел спазване на заложените в процесуалните закони срокове. Освен натоварването на наказания магистрат, за процесния период при него е отчетена и възникнала висящност на голям брой наказателни дела със значителен обществен интерес, което е довело до забавянето изписването на актовете и по другите дела. Отчетено е и обстоятелството, че съдия Марков в хода на дисциплинарното производство е изготвил съдебните актове, по които е установено забавяне и е проявил самокритично отношение във връзка с допуснатите нарушения. Принципът за съразмерност законосъобразно е мотивирал дисциплинарно-наказващия орган да не определи най-тежкото наказание предвид съвкупната преценка на всички обстоятелства от значение за случая. При тези съображения и след проверка по чл. 168 АПК, Върховният административен съд намира, че оспореното решение на Висшия съдебен съвет е постановено при точно тълкуване и прилагане на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Водим от горното и на основание чл. 172 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение