Решение № 8157 от 18.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5019/2017 г.

Решение № 8157 от 18.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5019/2017 г., VI о., докладчик съдията Любомир Гайдов Производство по чл. 145 и сл. от АПК във връзка с Закона за държавния служител. Върховният административен съд, шесто отделение е бил сезиран с жалба от Д. М. М. срещу заповед № РД-15-333/21.04.2015 г. на Министъра на земеделието и храните, с която е прекратено служебното правоотношение на Милева. При първото гледане на делото с решение № 10349/05.10.2016 г. по адм. д. № 5750/2015 г. на ВАС, шесто отделение е отменена заповедта. С решение № 5285/26.04.2017 г. по адм. д. № 14145/2016 г. на ВАС, Петчленен състав е отменено решение № 10349/05.10.2016 г. по адм. д. № 5750/2015 г. на ВАС, шесто отделение и е върнато делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС. В жалбата са изложени съображения срещу акта като неправилен и незаконосъобразен. Претендират се разноски. Ответникът по жалбата - Министърът на земеделието и храните, редовно уведомен, се представлява от юрк. Гашева със становище за неоснователност на жалбата. Претендира разноски и представя списък. Прави възражение за прекомерност на разноските на жалбоподателя. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, шесто отделение намира, че жалбата е подадена в срок, от надлежна страна, срещу акт подлежащ на оспорване по реда на АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Не е спорно по делото, че жалбоподателката Д. М. М. е изпълнявала длъжността "Старши юрисконсулт" в Дирекция "Административно и правно обслужване", Отдел "Правно обслужване" при Министерство на земеделието и храните. Със заповед № РД-15-1111/13.12.2014 г. Милева е била преназначена на тази длъжност, като не й е връчвана длъжностна характеристика. С процесната заповед № РД-15-333/21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител във връзка с § 1 от постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 90/16.04.2015 г. /обн. ДВ, бр. 29/21.04.2015 г./ и утвърдено Длъжностно разписание на МЗХ в сила от 21.04.2015 г. е прекратено служебното правоотношение на Д. М. М. на длъжност "Старши юрисконсулт" в Дирекция "Административно и правно обслужване", Отдел "Правно обслужване" при Министерство на земеделието и храните, считано от 21.04.2015 г. Посочени в заповедта причини за прекратяване на служебното правоотношение на Милева са съкращаване на длъжността. Д. М. М. е подала жалба до Върховния административен съд срещу Заповед № РД-15-333/21.04.2015 г., който с решение № 10349/05.10.2016 г. по адм. д. № 5750/2015 г. е отменил заповедта. По касационна жалба на министъра на земеделието и храните, с решение № 5285/26.04.2017 г. по адм. д. № 14145/2016 г. на ВАС, петчленен състав на II колегия, е отменено решението на първоинстанционния съд на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, и е върнато делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд при спазване на указанията, дадени в мотивите на решението. Дадени са указания първоинстанционният съд да изследва по-обстойно дали е налице второто кумулативно изискване по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, а в частност дали между двете длъжности "старши юрисконсулт" в Отдел "Правно обслужване" и новосъздадените по длъжностното щатно разписание длъжности "младши и старши експерт" в отдел "Секретариат" съществува припокриване на системата от функции, задължения и изисквания. Макар и по делото да не е представена длъжностна характеристика за длъжността "Старши юрисконсулт", защото такава не е имало за 2014 г., съдът следва да изиска от Министерството /министъра на земеделието и храните подробно описание на правата и задълженията /системата от функции, задължения и изисквания / на Д. М. по служебното й правоотношение с МЗХ, в това число и договор за възникване на служебни правоотношения и/или длъжностната характеристика на Милева от 2012 г., тъй като тогава тя е заемала същата длъжност "Старши юрисконсулт", но към Дирекция "Правно-нормативни дейности". В случай, че от посочените документи не може да се изясни спора от фактическа страна, съдът може да назначи експертиза или да допусне до разпит на свидетел. При новото разглеждане на делото от настоящия тричленен състав на Върховен административен съд, шесто отделение, с определение от закрито заседание от 04.05.2017 г., ВАС е задължил министъра на правосъдието да представи длъжностната характеристика на Д. М. за заеманата от нея длъжност "Старши юрисконсулт" към Дирекция "Правно-нормативна дейност" през 2012 г. С писмо изх. № 11-226/31.05.2017 г., вх...дирано на 01.06.2018 г. в деловодството на Върховен административен съд е представена длъжностната характеристика на Д. М. М., за длъжността "Старши юрисконсулт" в МЗХ, Дирекция "Правно-нормативни дейности", длъжностно ниво 8, експертно ниво 4, минимален ранг на заеманата длъжност - IV младши, утвърдена на 27.07.2012 г. и връчена на Милева на 11.03.2013 г. При направено сравнение на тази длъжностна характеристика с представените по адм. д. № 5750/2015 г. по описа на ВАС, V отделение, от МЗХ длъжностни характеристики на длъжностите "Старши експерт", "Младши експерт", "Главен експерт", "Д. експерт", не се установява пълно или значително припокриване в основната цел на длъжността /за длъжността "Старши юрисконсулт" - правно обслужване, за "Старши и Младши експерт" - административно-техническо обслужване/, области на дейност /"Старши юрисконсулт" - Административно-правна дейност, нормативно регулиране, процесуално представителство, за "Старши и Младши експерт" - Административна/. Установяват се значителни и качествени различия в сравняваните длъжностни характеристики в частите им досежно: Преки задължения, изисквания за заемане на длъжността /Магистърска степен право - Бакалавър, Социални, стопански и правни науки/, както и в необходимите компетентности, квалификации, ниво на контакти и прочие. Внимателният анализ и сравнение на длъжностната характеристика на Милева като "Старши юрисконсулт" в Дирекция "Правно-нормативна дейност", МЗХ, с длъжностите предвидени в приетото щатното разписание от 21.04.2015 г., изброени по-горе, налага извода, че са налице основни и качествени различия между тези длъжности, в повечето от главните им характеристики, макар на места да е налице частично припокриване в отделни фрази и формулировки, компетентности и задължения. Последните обаче не касаят основната същност на сравняваните длъжностни характеристики. Оттук следва изводът, че не може да се направи безспорен извод, че между двете длъжности "старши юрисконсулт" в Отдел "Правно обслужване" и новосъздадените по длъжностното щатно разписание длъжности "Младши и старши експерт" в отдел "Секретариат" съществува припокриване на системата от функции, задължения и изисквания. Въз основа на така установеното при новото разглеждане на делото от настоящия състав на Върховен административен съд, шесто отделение, от правна страна съдът намира, следното: "Длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика - чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА). За да са налице предпоставките за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. следва да не съществуват както нормативно определената позиция, така и системата от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Както е постановено и от петчленния състав на ВАС в решение № 5285/26.04.2017 г. по адм. д. № 14145/2016 г., атакуваната заповед е издадена от компетентния административен орган, в кръга на правомощията му, в предвидената от закона форма, постановена при спазване на административнопроизводствените правила. Петчленният състав на ВАС, II колегия е приел изводите на първоинстанционния съд при първото разглеждане на делото, че административният акт за прекратяване на служебно правоотношение е издаден от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл и в предвидената от закона форма съгласно специалната разпоредба на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, както и че същият е издаден при спазване на административнопроизводствените правила съгл. чл. 16 от Устройствения правилник на Министерство на земеделието и храните. Споделен е изводът, че смисълът на съкращението е да се оптимизира работата, като дейността се организира по начин, който да позволи по-ефективно изпълнение на функциите на административната структура. Не е споделен изводът обаче, че целта на закона категорично не е постигната с процесната заповед, защото в сравнително краткия период от 21.04.2015 г. до 01.07.2015 г. нито една от новоразкритите експертни длъжности в отдел "Секретариат" на Дирекция "Административно правно обслужване" за сметка на съкратените юрисконсултски такива не е била заета, а напротив, считано от 01.07.2015 г., е в сила поредното ново щатно разписание на МЗХ, съгласно което в отдел "Правно обслужване" са "възстановени" двете от "съкратените" бройки за юрисконсулти и числеността му е увеличена от 12 на 14 щатни бройки, като на втората бройка за длъжността "старши юрисконсулт" е новоназначена В. Г., а третата бройка за длъжността юрисконсулт фигурира отново като незаета, както е и към 21.04.2015 г. Настоящият състав на ВАС, шесто отделение, съобразявайки горното намира, че в процесния случай са налице двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като първата - заличаване на длъжността в длъжностното разписание е безспорно установена (макар длъжността "старши юрисконсулт" да продължава да съществува сама по себе си, като нормативно определена позиция, тя е числено намалена от две на една бройки). Една от формите на съкращаване на длъжността е намаляване на щатните бройки за дадена длъжност, която продължава да съществува и след съкращаване на щата, но се изпълнява от по-малък брой служители, като административният орган има право на оценка с кои служители да прекрати правоотношенията си, тъй като действа при оперативна самостоятелност и в Закона за държавния служител не се изисква провеждане на подбор. В конкретния случай числеността на дирекцията е запазена, но бройката на съкратените две длъжности "Главен юрисконсулт", един "Старши юрисконсулт" и един "Юрисконсулт" са преобразувани в други длъжности, за които има друго изискване за образователна степен (бакалавър), докато за главен, старши юрисконсулт и юрисконсулт е магистър, със специалност "право". Налице са и други основни различия в елементите на сравнените по-горе длъжностни характеристики. От длъжностното разписание, утвърдено от министъра на земеделието и храните, в сила от 12.01.2015 г. до влизане в сила на цитираното в оспорената заповед ново длъжностно разписание, съдът е установил, че дирекция "Административно правно обслужване" е обхващала 3 отдела с обща численост 30 щата, начело с директор. В отдел "Правно обслужване" са били предвидени за заемане 16 бр. щатни длъжности от които началник отдел - 1 бр; главен юрисконсулт - 7 бр.; главен експерт - 2 бр.; старши юрисконсулт - 2 бр.; юрисконсулт - 3 бр.; главен специалист - 1 бр. В отдел "Нормативни актове" са били предвидени за заемане 6 бр. щатни длъжности, а в отдел "Секретариат" - 7 щатни длъжност, от които началник на отдел - 1 бр.; държавен експерт - 1 бр. и главен експерт - 5 бр. С ПМС № 90 от 16.04.2015 г. (обн. ДВ бр. 29/21.04.2015 г.) е изменен Устройственият правилник на МЗХ, като изменението е в сила от деня на обнародването съгласно § 11 от ЗР на ПМС № 90/2015 г. С него е намалена общата численост на МЗХ от 614 бройки на 602 щатни бройки, но Дирекция "Административно правно обслужване" е останала с 30 щатни бройки. С доклад от 21.04.2015 г. на и. д. главния секретар на МЗХ е направено предложение за утвърждаване на ново длъжностно разписание на МЗХ. Със заповед № РД-09-254 от 21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните, на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията (ЗАдм), чл. 2, ал. 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и чл. 16 от Устройствения правилник на МЗХ е утвърдено ново длъжностно разписание, в сила от 21.04.2015 г. Видно от него дирекция "Административно правно обслужване" обхваща 3 отдела с обща численост 30 щата, начело с директор. В отдел "Правно обслужване" са предвидени за заемане 12 бр. щатни длъжности от които началник отдел - 1 бр; главен юрисконсулт - 5 бр.; главен експерт - 2 бр.; старши юрисконсулт - 1 бр.; юрисконсулт - 2 бр.; главен специалист - 1 бр. В отдел "Нормативни актове" са предвидени за заемане 6 бр. щатни длъжности, а в отдел "Секретариат" - 11 щатни длъжности от които началник на отдел - 1 бр.; държавен експерт - 1 бр. и главен експерт - 2 бр., старши експерт - 2 бр. и младши експерт - 4 бр. В отдел "Правно обслужване" са намалени щатните длъжности с 4 бр., в отдел "Секретариат" са увеличени с разкрити експертни длъжности - "Младши и Старши експерт". Бройката на съкратената 1 длъжност "Старши юрисконсулт" в отдел "Правно обслужване" е преобразувана в експертни длъжности "Младши и Старши експерт" в отдел "Секретариат", за които има други изисквания за образователна степен и за професионален опит, като изискуемите минимални рангове са по-ниски от тези за "Старши юрисконсулт", с изключение на длъжността "Старши експерт". При тази длъжност обаче има различия при: основната цел /административно-техническо обслужване и подпомагане на дейността на администрацията, свързана с подготовката на нормативни актове, които се издават от министъра на земеделието и храните и на материалите за заседанията на Министерския съвет/; области на дейност /административна/; преки задължения и отговорности свързани с организация на работата, управление на персонала и ресурсите, изисквания за заемане на длъжността, които са със засилена стопанско-административна насоченост, а не към специфична правна работа, правно-нормативна дейност и процесуално представителство, които са основни елементи и изисквания на длъжността на "Старши юрисконсулт" заемана от Д. М.. С извършената промяна в длъжностното разписание е съкратена бройката "Старши юрисконсулт", а новите длъжности са с експертен характер. Последните са били определени съобразно преценката на органа за необходимия количествен израз на длъжности от посочения вид за изпълнение на служебните задачи. Преценката, че с намаление на броя на щатната численост на конкретната длъжност биха се изпълнявали ефективно задачите и функциите, е извършена към момента на съкращението и тя не може да се влияе от последващи промени. За обосноваване на съкращението не могат да се използват последващи промени в щатното разписание, тъй като те не са в причинна връзка с промяната, която е довела до промяната в бройките, предмет на заповедта. Разпоредбата на чл. 142, ал. 1 от АПК има приложение в случая, като законосъобразността на акта се преценява към момента на издаването му. Не е ограничен основният принцип за упражняване на правомощията на администрацията (по чл. 6 от АПК) на съразмерност. В случая целта за осъществяване на работата от по-малък брой служители не надхвърля допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратената служителка (чл. 6, ал. 2 от АПК). Съкращението е насочено към повишаване на ефективността и следователно не е в противоречие с целта на закона. Заповедта е съответна и на целта на закона - да се оптимизира работата на органа, като дейността се организира по начин, който да позволи ефективно изпълнение на функциите от по-малко на брой служители. Не е нарушен и принципа за стабилитет на служебното правоотношение, предвиден в чл. 18 от ЗДСл., тъй като служебното правоотношение със служителката не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел подобряване на дейността на съответната администрация, в съответствие с правомощията на органа по назначаването, който е овластен да избере организационната форма, под която ще се осъществява дейността и да определи в рамките на установената численост служителите, които ще заемат длъжностите. Предпоставките от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са изпълнени, като се установи, че длъжността заемана от съкратения служител, като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от НПКДА, съществува, но е намален броят на служителите, ангажирани с изпълнението й. Запазването на функциите, задачите и задълженията на една съществуваща длъжност в дадена администрация, териториална структура или нейно административно звено, при намаляване на броя служители, които я изпълняват, също покрива критериите на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за "съкращаване на длъжността". Предвид изложеното съдът намира, че заповед на № РД-15-333/21.04.2015 г. на министъра на земеделието и храните е законосъобразна и следва да отхвърли оспорването срещу нея. На ответника, предвид изхода на спора и направеното своевременно искане, следва да се присъдят разноските по делото за настоящата инстанция за юрисконсултско възнаграждение, в размер на 150 лева на основание чл. 143, ал. 4 от АПК, във връзка с чл. 78, ал. 8 ГПК, във връзка с чл. 37 от ЗПП, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и във връзка с чл. 144 от АПК. С оглед крайния изход на делото, на основание чл. 226, ал. 3 от АПК, съдът следва да се произнесе по заявеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на разноски за касационната инстанция по адм. д. № 14145/2016 г. по описа на ВАС, петчленен състав. Искането е направено преди даване ход на делото по същество. Към него е приложен списък с разноските по чл. 80 от ГПК, като от ответника по делото се претендира сумата от 840, 00 лв. - за адвокатско възнаграждение. С цел доказване на претендираните разноски е представен договор № РД 10-33 от 27.10.2016 г., сключен между МЗХ - възложител и адв. С. Г. - изпълнител, с предмет осъществяване на процесуално представителство и защита по касационното адм. дело № 14145/2016 г. на ВАС, петчленен състав. Съгласно чл. 1 от договора възложителят се задължава да изплати на изпълнителя, за извършеното от него по предмета на договора, възнаграждение в размер на 700, 00 лв. без ДДС, по посочена от изпълнителя банкова сметка. За доказване на претендираните разноски е представена и фактура № 0000000022 от 13.12.2016 г. издадена от адв. Георгиева, видно от която, за осъществено процесуално представителство по адм. дело № 3248/2016 г. на ВАС й се дължи възнаграждение в размер на 840, 00 лв. с ДДС. В. фактурата не е посочен начин на плащане. Съгласно т. 1 от Тълкувателно решение № 6 от 06.11.2013 г. на Общото събрание на гражданска и търговска колегия на Върховния касационен съд постановено по тълкувателно дело № 6/2012 г., съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начинът на плащане - ако е по банков път, задължително се представят доказателства за това. Предвид посоченото съдът намира, че от представените от ответника доказателства, не се установява действителното извършване на претендираните разноски за адвокатско възнаграждение. Издаването на данъчната фактура, след като в нея не е отразено плащане в брой, не означава, че страната по делото фактически е направила разхода. Фактурата е доказателство за настъпило данъчно събитие, но не и за извършено плащане. Предвид изложеното, искането на министъра на земеделието и храните за присъждане на разноски за касационната инстанция е неоснователно. В аналогичен смисъл е решение № 5594/11.05.2016 г. по адм. д. № 3248/2016 г. на ВАС, петчленен състав. По изложените съображения Върховният административен съд, състав на шесто отделение