Решение № 5612 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14680/2019 г.

Решение № 5612 от 14.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14680/2019 г., V о., докладчик съдията Виолета Главинова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите, чрез пълномощник юрк. Асенова, срещу решение № 5878/11.10.2019 г., постановено по адм. дело № 7058/2018 г. от Административен съд София – град, с което е отменена негова заповед № 2551/01.06.2018 г. за прекратяване на служебното правоотношение на Е. П., издадена на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител ( ЗДСл) поради съкращаване на длъжността и е осъден да заплати понесените по делото разноски в размер на 1 100 лв. В касационната жалба се излагат оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяна на обжалваното решение и присъждане на направените по делото разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции и заплатената държавна такса за производството. Ответната страна - Е. П. не взема становище. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Обжалваното решение е постановено след надлежно сезиране на съда с жалба против индивидуален административен акт от лице, за което същият има неблагоприятни последици, при което същото е валидно и допустимо. Производството пред Административен съд София – град е образувано по жалба, подадена от Е. П. срещу заповед 2551/01.06.2018 г., издадена от Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите /НАП/, с която, на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е прекратено служебното й правоотношение, считано от 03 юни 2018 г., поради съкращаване на длъжността "инспектор по приходите" в дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", сектор "Оперативни проверки" в ТД на НАП София. Като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено: едностранно прекратяване от органа по назначаване с предизвестие при съкращаване на длъжността. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и придобития от служителката ранг. Със заповед № 3 ЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП – София, считано от 01 май 2018 г., с което общата численост на персонала е намалена от 2043 на 1977 бройки /или намаление с 66 бройки/, като за длъжността "инспектор по приходите" са съкратени 36 бройки /от 510 по щатното разписание, утвърдено със заповед № 3 ЦУ-481/10.04.2018 г., на 474 бр., съгласно новото щатно разписание/. Общо за длъжностите "началник отдел", "началник на сектор", "главен инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД на НАП – София са съкратени 114 щатни бройки. Съдът е приел, че оспорената пред него заповед, е издадена от компетентен административен орган – по арг. на чл. 107, ал. 1 ЗДСл, във вр. с чл. 13, ал. 1 ЗНАП - от Изпълнителния директор на НАП; в установената писмена форма и съдържание. Изложил е аргументи за неправилно приложение на материалния закон, поради липса на двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Установил е, че при направеното сравнение между старото и новото длъжностни разписания на дирекция "Контрол" в ТД на НАП София е налице намаляване на общата численост на персонала с 66 бройки, от които 36 за длъжността "инспектор по приходите". Едновременно с това в други структури на ТД на НАП са били увеличени щатните бройки за тази длъжност, като към датата на прекратяване на служебното правоотношение на П. – 02.06.2018 г. – свободните щатни бройки за длъжността "инспектор по приходите" са били 31, от които 2 бр. в отдел "Селекция" и 29 бр. в сектори "Проверки" в офисите в "Изток" /5 бр. /; Център /14 бр. /; Красно село /3 бр. /; "Възраждане", "Оборище" и "Витоша" /по 2 бр. /, "Сердика" /1 бр. /. Въз основа на това е направил извод, че заеманата от жалбоподателката длъжност е останала да съществува като наименование в ТД на НАП – София, където се е намирало мястото й на работа. При сравнение между длъжностната характеристика на длъжността, заемана от П. в закрития отдел "Оперативни проверки" на дирекция "Контрол" и длъжност със същото наименование в сектори "Проверки" в офисите на ТД на НАП съдът е установил, че и двете имат като основна функция извършването на проверки по прилагането на данъчното и осигурителното законодателство, както и извършване на проверки в офисите, които включват проверки на място, на документация, събиране на обяснения, събиране на доказателства от външни източници, обезпечаване на доказателства, искания за експертиза, съставяне на АУАН, изготвяне на протокол от проверка и др. Поради това, съдът е установил почти напълно припокриване функциите по отношение и на двете длъжности. Достигнал е до крайния извод, че процесната длъжност не е премахната като система от функции, задачи и отговорности и не е извършено реално съкращаване, по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Освен нарушение на материалния закон, административният съд е установил, че заповедта е издадена в несъответствие с целта на закона по чл. 2, ал. 2 от ЗДСл, във връзка с ал. 1 от същата разпоредба, както и при нарушение на принципа на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК, поради което е отменил административния акт за прекратяване на служебното правоотношение на П.. Решението е неправилно. Административен съд София – град е изяснил напълно фактическата обстановка по делото, но в противоречие с установените релевантни факти и обстоятелства е приел, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Е. П. е незаконосъобразна поради неправилно тълкуване и приложение на материалния закон – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. С оглед съдържанието на цитираната правна норма, за да е налице "съкращаване на длъжността" е необходимо наличието на две кумулативни предпоставки, а именно: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задачите и задълженията или респективно тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност. В разглеждания случай, спорният момент е дали длъжността, заемана от П. – "инспектор по приходите" в ТД на НАП, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", сектор "Оперативни проверки" е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания, и критерии за заемането й, утвърдени с длъжностната характеристика. Видно от приобщения доказателствен материал, включително и от приетата и неоспорена съдебно–икономическа експертиза, се установява, че съкращаването на процесната длъжност е извършено в изпълнение на заповед № 3 ЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която е било утвърдено ново длъжностно разписание за ТД на НАП, считано от 01.05.2018 г. Съответно, целият отдел "Оперативни проверки" при дирекция "Контрол" към ТД на НАП – София е закрит. Числеността на персонала на дирекцията е 622 щатни бройки, към 10.04.2018 г., а от 01.05.2018 г. е намалена със 119 щатни бройки и възлиза на 503 щатни бройки. В тези 119 щатни бройки се включват 114 щатни бройки от длъжността "началник на отдел", "началник на сектор", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки, дирекция "Контрол". От съпоставката на общият брой на длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП – София, преди 01.04.2018 г. с този след 01.05.2018 г. се установява, че е налице намаление на същия. Намаляването на щатната численост също е форма на премахване на длъжности като нормативно определена позиция. Длъжността "инспектор по приходите", като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика за отдел "Оперативни проверки, дирекция "Контрол", представа да съществува. Наличието на длъжност със същото наименование, но с други функции, задачи и задължения, с утвърдена друга длъжностна и функционална характеристика за съответното звено води до извода, че това е друга длъжност в администрацията. Затова наличието на длъжност "инспектор по приходите" в различните звена на НАП не обосновава идентичност на функциите, до който извод неправилно първостепенният съд е достигнал. От събрания доказателствен материал по делото са установени съществени разлики по отношение на преките функции по отношение на длъжността "инспектор по приходите" в сектор "Проверки", отдел "Проверки" и функциите и задачите на същата длъжност в сектор "Оперативни проверки", отдел "Оперативни проверки" на дирекция "Контрол", в състава на която са и двата отдела. Разликата се състои в начина на извършване на данъчно-осигурителния контрол: Отдел "Проверки" извършва проверки за прихващане и възстановяване на надвнесени суми; за възстановяване на ДДС на дипломатически представителства, консулства, представителства на междуправителствени организации и членовете на техния персонал; по възстановяване на ДДС на чуждестранни юридически лица; възстановяване на ДДС на чуждестранни лица, регистрирани за целите на ДДС на територията на общността; за установяване на факти и и обстоятелства; за издаване на удостоверения за платени данъци на чуждестранни лица; за наличие на основание за прилагане на спогодби за избягване на двойното данъчно облагане; за поправка на очевидна фактическа грешка; по несъстоятелност или прехвърляне и преобразуване на предприятие; за установяване наличието на основание за ползване на режима по чл. 173 ЗДДС; за установяване на публични вземания по АПК; по спазване на приложимото законодателство. Сравнени с основните функции, задачи и задължения за длъжността, заемана от П. в отдел "Оперативни проверки" е налице съществена разлика: целта на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, като преките задължения са: да извършва оперативни проверки на място в офиси, търговски и производствени помещения, складове и други, свързани с осъществяването на стопанска дейност на задължените лица; да изисква от проверяваното лице да представи писмени документи и обяснения; да изисква доказателствени средства от външни органи и източници; да извършва преценка на всички доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на проверката; при определени обстоятелства да прави предложение до отдел "Селекция" за селектиране на задължените лица за извършване на проверка или ревизия; при необходимост да извършва действия за обезпечаване на доказателства; да съставя актове за административни нарушения; при необходимост да изготвя искане за възлагане на експертиза; да изготвя протоколи за резултатите от проверката и да го предоставя на проверяваното лице по реда на ДОПК; да връчва всички други документи, свързани с извършваната конкретна проверка по реда на ДОПК; при необходимост да извършва съвместни оперативни проверки и наблюдения с представители на други контролни органи и др. Следователно, от извършената съпоставка на двете функционални характеристики се установява, че утвърдените функции на двата отдела са напълно различни. Не на последно място, въпрос на преценка за целесъобразност на органа по назначаването е как да се организира работния процес в съответната администрация с цел оптимизиране на работата при спазване на нормативните разпоредби, а в случая относно преструктурирането и определяне числеността на отделните звена в НАП и в съответните териториални дирекции. Функциите и задълженията, заложени в длъжностната характеристика на П. за заеманата длъжност изцяло са отпаднали поради премахване на отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП – София, поради което безспорно се установява, че длъжността "инспектор по приходите" в посочения отдел обективно не съществува и липсва аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени функциите и задълженията на закритата длъжност. С оглед гореизложеното, неправилен е изводът на инстанцията по същество, че не е налице реално съкращаване на заеманата от ответницата по касация длъжност. Също така липсва напълно аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност. Следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическият състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая е спазена и целта на закона. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. Предвид изложеното, първоинстанционното решение следва да се отмени като неправилно и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли предявеното оспорване от П. против заповед № 2551/01.06.2018 г. на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите – София за прекратяване на служебното й правоотношение. При този изход на делото, основателно е искането на процесуалния представител на касационния жалбоподател за присъждане на съдебно-деловодни разноски за две съдебни инстанции, обективирани в представения списък по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК, възлизащи общо на 470, 00 (четиристотин и седемдесет) лева, която следва да се възложи в тежест на Е. П.. Воден от горното и на осн чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК Върховният административен съд, състав на пето отделение,