Решение № 15650 от 14.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12358/2017 г.

Решение № 15650 от 14.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12358/2017 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно - процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 211 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР). Образувано е по оспорване, подадено от М. М. срещу Заповед № 8121 К-6420/07.08.2017 г., издадена от министъра на вътрешните работи, с която й е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. В останалата част оспорването не е прието за разглеждане с определение от 03.11.2017 г., постановено по адм. д. 12358/2017 г. по описа на Върховния административен съд. Жалбоподателката твърди, че наложеното наказание и прекратяването на служебното й правоотношение е неправилно и незаконосъобразно поради допуснати нарушения на материалния закон и на административнопроизводствените правила. В жалбата са конкретизирани доводи относно липсата на вменените нарушения и не осъществена хипотезата на системност, защото изброените преписки в оспорената заповед не са възложени по установения ред, а ако все пак са извършени нарушения, наложеното за тях наказание е несъразмерно по тежест; допуснато е нарушение на чл. 206, ал. 2 от ЗМВР и въобще не е съобразена тежестта на нарушенията и липсата на настъпили вреди от тях. Наведени оплаквания за допуснати нарушения на процедурата, които не са конкретизирани с изключение на твърдението в писмената защита, че не са извършени "процесуални действия за изясняване на спорните обстоятелства относно писмените възражения на М. М.". Жалбоподателката иска да бъде отменена оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени в жалбата и в писмена защита. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи изразява становище за неоснователност на жалбата по подробни съображения, изложени в писмени бележки. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № 8121 К-6420/07.08.2018 г. (л. 4-8), издадена от министъра на вътрешните работи, на основание чл. 204, т. 1, чл. 194, ал. 2, т. 1, пр. 3 и т. 4 във връзка с чл. 203, ал. 1, т. 13 и т. 14, чл. 197, ал. 1, т. 6 и чл. 226, ал. 1, т. 8 от ЗМВР и във връзка с т. 19, т. 20, т. 21, т. 25 и т. 31 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР (ЕК) на М. М., полицейски инспектор (Териториална полиция) в Участък "Л." към Районно управление – Г. О. при Областна дирекция на Министерство на вътрешните работи – В. Т. (ОДМВР-В. Т.) е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение с МВР. В оспорената заповед в пет отделни пункта са описани деяния, извършени от М. М., което са квалифицирани като дисциплинарни нарушения. На практика фактическите ситуации, които се съдържат в оспорената заповед са само три както следва: 1. начина на връчване на призовки, изготвени от разследващ полицай Н. Б. за А. А., Г. А. и Е. А.; 2. организацията по снемане на обяснения от Х. Х. и 3. действията на М. М. по преписка с вх. № 268000-6246/01.08.2016 г. Поведението на служителката в първите два случая е определено от дисциплинарнонаказващият орган като нарушение на т. 19 и т. 21 от Етичния кодекс за поведение на държавните служители в МВР (ЕК), а това по т. 1 и на правилата по т. 20, т. 25 и т. 31 от ЕК, което е довело до уронване престижа на службата, защото е станало достояние на лица извън системата на МВР и в този смисъл са квалифицирани като извършване на тежки нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 194, ал. 2, т. 4 от ЗМВР, за които чл. 203, ал. 1, т. 13 от ЗМВР предвижда налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". С работата по преписка с вх. № 268000-6246/01.08.2016 г. дисциплинарнонаказващият орган приема, че М. М. извършва три дисциплинарни нарушение както следва: 1. по чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. трето от ЗМВР – неизпълнение на заповед на министъра за неспазване на 10 дневния срок за изпълнение, определен по Правилата за създаване, оформяне и съгласуване на явни документи в МВР, утвърдени със Заповед № Iз-2131/25.10.2013 г. на министъра на вътрешните работи; 2. по чл. 194, ал. 2, т. 1, предл. последно от ЗМВР – неизпълнение на разпореждане на прекия ръководител за предаване на преписката на служители на служба КОС, а не на началника на участък Л. и 3. по чл. 201, ал. 1, т. 3, предл. първо от ЗМВР – нарушения, довели до накърняване правата на гражданите за това, че не е изпълнила поставената й задача в срок, в резултат на което се е наложило Н. Н. да предаде оръжието си за съхранение в РУ до получаване на ново разрешение. За първите две дисциплинарни нарушения е определено на основание чл. 200, ал. 1, т. 11 от ЗМВР дисциплинарно наказания "порицание", което при условията на чл. 201, ал. 1, т. 1 от ЗМВР поради Заповед № 268 з-346/14.12.2015 г. на началника на РУ-Г. О. е заменено с "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години", а за третото дисциплинарно нарушение е определено дисциплинарно наказание с "забрана за повишаване в длъжност за срок от една до три години", което при условията на чл. 203, ал. 1, т. 14 от ЗМВР поради Заповед № 8121 к-4916/05.12.2016 г. на министъра на вътрешните работи е заменено с дисциплинарно наказание "уволнение". В оспорената заповед е посочено, че е извършена преценка на цялостното поведение на държавния служител (наказания), в резултат на която е наложено най-тежкото дисциплинарно наказание "уволнение". Няма спор, че М. М. е служител на МВР от 2008 г. (кадрова справка на л. 211) като последната заеманата от нея длъжност е полицейски инспектор, V степен (ТП) в Участък "Л." към РУ – Г. О. при ОДМВР-В. Т., назначена от 20.04.2015 г. и е изпълнявала служебните си задължения въз основа на типова длъжностна характеристика рег. № 328 бр. -19670/12.11.2015 г. (л. 212-214). С. З. № 268 з-346/14.12.2015 г. на началника на РУ-Г. О. (л. 208) й е наложено дисциплинарно наказание "порицание за срок от една година", а със Заповед № 8121 к-4916/05.12.2016 г. на министъра на вътрешните работи (л. 154-155) й е наложено на дисциплинарно наказание "забрана за повишаване в длъжност за срок от две години". Дисциплинарното производство е образувано със заповед № 8121 К-9952/07.04.2017 г. на министъра на вътрешните работи (л. 52-54), издадена на основание чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР, с която е разпоредено образуване на дисциплинарно производство във връзка с постъпили данни за извършено тежко нарушение на служебната дисциплина, съдържащи се в предложение рег. № 366 р-5685/28.03.2017 г. (л. 29-31), което обобщава резултатите от три проверки срещу М. М. Със същата заповед е определен дисциплинарно-разследващ орган – комисия, която да проведе дисциплинарното производство и да изготви становище, което да се докладва заедно със събраните доказателства. С. З. № 8121 к-5543/22.06.2017 г. на министъра на вътрешните работи (л. 51-53) е изменена заповедта за образуване на дисциплинарното производство като е променена квалификацията на нарушенията, разпоредено е събирането на допълнителни доказателства и е определен нов срок за провеждане на дисциплинарното производство до 18.07.2017 г. Въз основа на събраните в административната преписка доказателства, от комисията са изготвени две обобщени справки рег. № 366 р-3054/23.05.2017 г. (л. 78-85) и № 366 р-11900/10.07.2017 г. (л. 54-62), съдържащи констатации относно трите проверявани случая. В справката са обсъдени и приложени докладни записки, писмени сведения, обяснения, жалби, оплаквания и извлечения от деловодната система на МВР. От тези писмени доказателства, обсъдени в обобщените справки не се подкрепят констатациите, че М. М. съзнателно е призовала А. А., Г. А. и непълнолетната им дъщеря Е. А. да се явят в 8, 30 часа на 03.11.2016 г. в У. Л. без да посочи причината за това и знаейки, че тя ще е в обективна невъзможност да бъде на същото място по същото време. Настоящият съдебен състав кредитира обясненията на М. М. за възникналото недоразумение в резултат от силен шум по време на телефонния разговор с А. Александров, който явно му е попречил да разбере правилно съобщението до него. Твърденията, че М. М. е поискала да се срещне с цялото семейство във време, в което тя знае, че не би могла да изпълни възложената й задача да връчи призовките за тях е напълно нелогична и противоречи на здравия разум за разлика от нейните обяснения по случая. Извършените действия по координация с Н. Б. относно възможностите процесуалните действия, за които са призовани членовете на семейство Александрови да бъдат извършени в удобно за тях време и при съобразяване с учебните часове на детето опровергават изводите, че М. М. съзнателно е пренебрегнала правата на гражданите и е злоупотребила с правомощията си. Отсъствието на детето от учени занятия е установено с писмен документ, но то не е възможно да бъде оправдано само с твърдението, че М. М. е поискала Е. А. да се яви в 8. 30 в У.-Л. доколкото още в 9. 30 часа Е. П. (инспектор от детска педагогическа стая) е "наредил" детето да отива на училище, а майката и бащата да се прибират. В този смисъл не са установени настъпили съществени вреди дори и да е налице допуснато от М. М. недоразумение, от което граждани да са се почувствали неприятно. Действително извършените действия по призоваване по телефона не са удостоверени писмено, което представлява нарушение на чл. 69, ал. 3, изр. второ ЗМВР, но по тази точка в оспорената заповед дисциплинарното наказание е определено за допуснати нарушения на ЕК, а не за нарушение на закона. По отношение на снемането на обяснения от Х. Х. от събраните по делото доказателства се установява, че М. М. е положила много усилия да се срещне с него, за да му вземе обяснения по преписка, която й е възложена за работа. Според твърденията на Х. Х. М. М. го е призовала да се яви на 15.09.2016 г. в 10. 40 в У.-Л., но като той се е отзовал заедно с баща си тя не е била на работното си място до 12 часа. Според М. М. на 15.09.2016 г. Х. Х. не се е явил, а това е станало на друг ден. По повод твърдението на М. М., че на 15.09.2016 г. е била служебно ангажирана с други задачи, които са я възпрепятствали да бъде на работното си място от 10. 40 часа до 12. 00 часа и да се срещне с Х. Х. е поискано и дадено сведение от И. И., началник на У.-Л. (л. 76), в което той твърди, че на тази дата на нея на са й възлагани извънредни задачи и след сутрешната оперативка е имала възможност да организира сама работното си време. Действително извършените действия по призоваване по телефона не са удостоверени писмено, което представлява нарушение на чл. 69, ал. 3, изр. второ ЗМВР, но по тази точка в оспорената заповед дисциплинарното наказание е определено за допуснати нарушения на ЕК, а не за нарушение на закона. В мотивите на оспорената заповед е посочено, че на Х. Х. е причинено притеснение и безпокойство, породило се е недоверие в службата му за това, че е бил ангажиран с полицейски служител и не е могъл да удостовери, че е бил призоваван от полицейски служител. Тези фактически констатации са вътрешно противоречиви: М. М. не е посещавала работното място на Х. Х. (поради грешна информация е посетила работното място на родителите му), поради което не е ясно как би злепоставила военнослужещия в службата му. Невъзможността да бъде удостоверено отсъствието му от работа не кореспондира с нежеланието му в работата да имат информация за неговите контакти с полицията. Тези факти не е възможно да бъдат определени като конкретно поведение на М. М., с което тя да не е изпълнила задължението си да пази доброто име на институцията и да се отнася към всички представители на обществото с уважение. И в двете обобщени справки е прието за установено, че на 17.08.2016 г. началникът на У. Л. е възложил на М. М. "да работи" по преписка вх. № 268000-6246/01.08.2017 г., но в административната преписка не е представен документ, от който да се потвърждава този фактически извод. Видно от докладна записка рег. при РУ-Г. О. № 268 р-17597/17.08.2016 г. (л. 204) началникът на Участък е докладвал на началника на РУ-Г. О. за получено заявление от 01.08.2016 г. от Н. Николов с искане за подновяване срока на разрешителното му за съхранение и носене на оръжие, извършването на проверка и са описани резултатите от проверката. Като изготвил докладната е посочен И. И., а от достоверната дата на тази докладна записка е възможно да се формира извод, че към 17.08.2016 г. проверката е извършена и началникът на У. Л. е докладвал резултатите от нея на горестоящия си началник на РУ-Г. О., а не това, че на същата тази дата е разпределил искането на Н. Н. като преписка за работа на М. М.. Действително по делото са представени докладни записки от М. М. (л. 205 и 206), но те са без достоверни дати, като само едната е датирана от М. М. с 19.08.2016 г., а издаденото разрешение е с дата чак от 19.09.2016 г. Сведенията на П. Г. (л. 100) относно предаването на преписката на 12.09.2016 г. от М. М. не кореспондират с писмени документи и не потвърждават, че преписката е била разпределена на 17.08.2016 г. за работа на жалбоподателката, а само, че тя е занесла в деловодството на РУ-Г. О.. Данните от деловодната система (л. 40-43, 101-110) не потвърждават сведенията на И. Иванов, началник на участък Л. (докладна записка на л. 97), че той е разпределил на 17.08.2016 г. преписката на М. М.. Според данните в деловодната система и писмената резолюция върху заявлението (л. 111) това е станало на 02.08.2016 г., а не както е посочено в оспорената заповед на 17.08.2016 г. В докладна записка (л. 97) се съдържат и други изключителни вътрешни противоречия относно движението по преписка вх. № 26800-6246/01.08.2016 г., но нито един от посочените в нея факти не е подкрепен с описаните в нея документи и не установява неточно изпълнение на възложена точно на 17.08.2016 г. задача на М. М.. От тези писмени доказателства и техния анализ относно фактите, които установяват настоящият съдебен състав приема за установено, че на 17.08.2016 г. на М. М. не е възлагана за работа преписка вх. № 268000-6246/01.08.2016 г. и забавеното издаване на разрешение за съхранение и носене на огнестрелно оръжие на Н. Николов не е в резултата от поведението на жалбоподателката. Обстоятелството, че движението по тази преписка не е съобразено с установените правила се потвърждава и от това, че тя е приключена чак през месец ноември независимо, че разрешението е издадено на 19.09.2016 г., но не е възможно това да е в резултат от поведението на М. М., за която се твърди, че я е върнала на 12.09.2016 г., а още на 17.08.2016 г. има данни (в докладната на началника на У. Л.), че проверката (възложена на М. М. писмено на 02.08.2016 г.) е извършена. По принцип по искането на Н. Н. компетентен да се произнесе началникът на РУ-Г. О. като за това е трябвало да бъде подпомаган от служители на КОС и забавянето на издаването на разрешението също не е възможно да бъде отнесено само към поведението на жалбоподатеклата. Допълнително изрично следва да бъде посочено, че едно и също прието за извършено неизпълнение на служебна задача в оспорената заповед е възприето като три отделни дисциплинарни нарушения, за които са определени три отделни дисциплинарни наказания, което противоречи на основни принципи на правото. На 10.07.2017 г. М. М. се е запознала с обобщената справка (л. 62, гръб). Депозирано е нейно възражение с вх. № 366 р-13136/01.08.2017 г. (л. 34), в който тя обобщава всички представени до този момент свои обяснения за първите два разследвани случая и продължава да не дава обяснения по преписката, образувана по искането на Н. Н. С оглед на резултатите от проведеното дисциплинарно производство дисциплинарно разследващият орган в становище рег. № 2239/14.07.2017 г. (л. 44-50) е изразил мнение, че са налице предпоставките за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение". В това становище са прецизирани квалификациите на нарушенията, съобразно заповедта за изменение на заповедта за образуване на дисциплинарното производство, но на практика не са направени съществени промени във фактическата обстановка от първата обобщена справка и становище. Видно от поставените подписи и печати върху обобщената справка, становището и възражението на М. М., министърът на вътрешните работи се е запознал с тях, след което като се позовава на тях и ги, издава оспорената заповед № 8122 к-6420/07.08.2017 г. В мотивите на заповедта не са включени съображенията относно определяне на наказание за нарушенията на чл. 69, ал. 3, изр. второ от ЗМВР. Съгласно чл. 195, ал. 2 от ЗМВР дисциплинарното наказание за тежко нарушение на служебната дисциплина се налага не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от две година от извършването му. В конкретния случай нарушенията, за които е наложено наказанието са извършени в периода август – ноември 2016 г., открити са по смисъла на чл. 196, ал. 1 от ЗМВР на 21.06.2017 г. според отбелязването върху първата обобщена справка (л. 78) и данните в Заповед № 8121 к-5543/22.06.2017 г. (л. 51). Точната дата, на която лично министърът на вътрешните работи се е запознал останалите документи: становищата на дисциплинарно разследващия орган, втората обобщена справка и възражението не е възможно да бъде определена, поради това, че поставените върху тях подписи са без дата. Съдът приема, че министърът на вътрешните работи е бил запознат с материалите от дисциплинарното производство именно на 21.06.2017 г. Заповедта е издадена на 07.08.2017 г., поради което следва да се приеме, че са спазени сроковете за реализиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител. На основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. В изпълнение на това свое задължение настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е действителен административен акт, издадена от компетентен орган, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. О. З. № 8121 К-6420/07.08.2017 г. е издадена от министърът на вътрешните работи, който на основание чл. 204, т. 1 от ЗМВР, е компетентен да налага за всички наказания по чл. 197 от ЗМВР за държавните служители на висши ръководни, ръководни и изпълнителски длъжности и за стажантите за постъпване на изпълнителски длъжности, без наказанието "уволнение" за главния секретар на МВР. М. М. е държавен служител на изпълнителска длъжност, а наложеното й наказание-уволнение е предвидено в чл. 197, ал. 1, т. 6 от ЗМВР. Следователно министърът на вътрешните работи е компетентен да издаде заповед със съдържанието на оспорената в настоящото производство. Дисциплинарното производство е започнало със заповед, издадена от компетентен по чл. 207, ал. 1, т. 1 от ЗМВР орган - министърът на вътрешните работи, както и че е приключило в предвидените от закона срокове при надлежното им удължаване с оглед датата на извършване на деянията, за което е наложено наказанието и датата, на която най-рано материалите от дисциплинарното производство са достигнали до дисциплинарно наказващия орган, респективно той е открил нарушението по смисъла на чл. 195 от ЗМВР. От събраните писмени доказателства се установява, че е спазена специфичната процедура по налагане на дисциплинарни наказания в МВР, включително са спазени и сроковете за образуване и приключване на дисциплинарното производство. Съобразени са механизмите за осигуряване реално право на защита на държавния служител с предоставянето на възможност да се запознае с материалите по преписката, да заяви своето становище преди да му бъде наложено наказанието. Събрани са и допълнителни доказателства (докладна записка от И. И.) по повод писменото възражение на М. М. за служебна ангажираност на 15.09.2016 г., поради което доводите за допуснати процедурни нарушения се явява неоснователен. Оспорената заповед съдържа всички реквизити, съгласно изискванията на чл. 210 от ЗМВР. В нея са посочени мястото, времето и обстоятелствата, при които са извършени нарушенията, но описаните деяния не се установяват по категоричен начин от събраните доказателства, че са извършени умишлено от М. М. и представляват дисциплинарни нарушения. Изрично следва да бъде посочено, че дори и при пълното доказване на всички факти в оспорената заповед (което не е направено) наложеното наказание не е съобразено с тежестта на нарушенията, за които е наложено. По изложените съображения съдът намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган при спазване на установената в форма и административнопроизводствените правила, но при нарушение на материалноправни разпоредби и при липса на осъществени посочените в нея фактически основания. С оглед мотивите на дисциплинарнонаказващия орган, преценени в тяхната съвкупност, настоящата инстанция счита, че оспорената заповед несъответства и с целта на закона да бъдат налагани дисциплинарни наказания само на служители, които са извършили дисциплинарни нарушения и при съобразяване с тежестта на нарушенията. Следователно оспорената заповед следва да бъде отменена на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 1200 лв., които с оглед изхода на спора, направеното искане и липса на възражение за прекомерност следва да бъдат възложени в пълен доказан размер в тежест на бюджета на МВР. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение