Решение № 879 от 22.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8556/2017 г.

Решение № 879 от 22.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8556/2017 г., VII о., докладчик председателят Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка с чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. Макенджиев срещу Заповед № РД-15-1110/7.07.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите. Исканията към съда са отмяна на заповедта и задължаване на органа да възстанови Макенджиев на предишната му държавна служба. В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на обжалвания акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и при несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 4 и 5 АПК. Твърди се, че не са налице двете кумулативни изисквания, за да е налице съкращаване на длъжността. Последната (като система от функции, задължения и изисквания) продължава да съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на МЗХГ. Претендира разноски. Ответникът – министърът на земеделието, храните и горите, чрез процесуалния си представител в съдебно заседание оспорва жалбата като неоснователна и недоказана. В подробно становище излага твърдения, че оспорваният в настоящото производство индивидуален административен акт е законосъобразен, издаден при спазването на законовите правила. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, като прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Прокуратурата на Република България, не изпраща представител и не изразява становище по оспорването. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, след като обсъди доводите на страните, прецени представените по делото доказателства и извърши проверка на оспорения акт в съответствие с разпоредбата на чл. 168 АПК, за да се произнесе съобрази следното от фактическа и правна страна: От приложените към административната преписка писмени доказателства е видно, че със Заповед № РД-15-369/24.04.2017 г на министъра на земеделието, храните и горите считано от 2.05.2017 г. жалбоподателят е назначен на длъжност началник на отдел "Програмиране и техническа помощ" в дирекция "Развитие на селските райони" на Министерство на земеделието и храните. Със заповед № РД-15-909/1.06.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, във връзка с утвърдено ново длъжностно разписание в сила от 1.06.2019 г. жалбоподателят Макенджиев е бил преназначен на същата длъжност -началник на отдел "Програмиране и техническа помощ" в дирекция "Развитие на селските райони" считано от 1.06.2017 г. в Министерството на земеделието, храните и горите. Със заповед № РД-09-533/7.07.2017 г., във връзка с ПМС № 130 от 29.06.2017 г. за приемане на Устройствен правилник на МЗХГ, е утвърдено ново длъжностно разписание на министерството. Съгласно новото длъжностно разписание в дирекция "Развитие на селските райони" отдел "Програмиране и техническа помощ" е закрит и на негово място са разкрити два нови отдела - отдел "Техническа помощ" и отдел "Методология", считано от 7.07.2017 г. На 7.07.2017 г. е издадена и обжалваната заповед № РД-15-1110/7.07.2017 г. от министъра на земеделието, храните и горите, с която основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 ЗДСл, е прекратено служебното правотношение на Макенджиев считано от 7.07.2017 г., поради съкращаване на длъжността, като е разпоредено на лицето да се изплатят обезщетения по 1. чл. 61 ЗДСл за неизползван отпуск в размер на 5 дни за 2017 г.; 2. по чл. 106, ал. 2 ЗДСл и 3. по чл. 106, ал. 4 ЗДСл за неспазен срок на предизвестие. В хода на съдебното производство като доказателства са приети поименни и длъжностни разписания влезли в сила съответно на 1.06.2017 г. и на 7.07.2017 г., длъжностни характеристики на длъжността началник отдел "Програмиране и техническа помощ" в дирекция " Развитие на селските райони", заемана от жалбоподателя, както и длъжностните характеристики на длъжностите началник отдел" Техническа помощ" и на началник отдел "Методология" в дирекция "Развитие на селските райони", съгласно новото длъжностно разписание. Предвид установеното от фактическа страна съдът намира следното от правна страна. Жалбата е подадена от надлежна страна – адресат на акта и в срока по чл. 149, ал. 1 АПК. Видно от отбелязването върху оспорената заповед, същата е връчена на жалбоподателя на 7.07.2017 г., а депозирането на жалбата чрез административния орган е извършено на 21.07.2017 г. Предвид това съдът приема, че същата е процесуално допустима. Разгледана по същество тя е ОСНОВАТЕЛНА в частта, в която се оспорва заповедта и процесуално недопустима, в частта, с която се иска задължаване на министъра да възстанови Макенджиев на предишната му държавна служба в МЗХГ. Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основание по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган (орган по назначаването) – министърът на земеделието, храните и горите. Спазено е изискването за писмена форма на заповедта (чл. 108, ал. 1 ЗДСл), като е посочено правното основание за издаването й – чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Разпоредбата на този текст постановява, че органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. ЗДСл, като специален закон, не въвежда изискване органът по назначаване да посочи конкретни мотиви защо съкращава длъжността. Структурните промени, които се предприемат в една администрация, са преценка за целесъобразност на органа по назначаването и не могат да бъдат предмет на съдебна проверка. Преценката на органа по назначаването при съкращаване на длъжността относно обстоятелството кои държавни служители ще бъдат съкратени и кои – не, от персонална гледна точка, не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. При издаване на обжалвания административен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но са нарушени материалноправните разпоредби на ЗДСл. За да е налице реално съкращаване на длъжността по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, е необходимо заеманата длъжност да е премахната като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание на съответната администрация и същата да не е запазена като система от функции, задължения и изисквания, включително и под друго наименование, като изложените в тази връзка доводи в жалбата са основателни. ЗДСл не предвижда специална процедура при прекратяване на правоотношението на посоченото по-горе основание. Необходимо е единствено наличие на писмено предизвестие, неспазването на което, съгласно чл. 106, ал. 4 ЗДСл, следва да се компенсира с обезщетение. В настоящия случай предизвестието не е било спазено и в заповедта изрично е посочено, че жалбоподателят има право на парично обезщетение за неспазения срок на предизвестието. Държавен служител е конституционно понятие. Член 116, ал. 1 от Конституцията на Република България определя държавните служители като изпълнители на волята и интересите на нацията. Легално определение на понятието "държавен служител" е дадено в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗДСЛ, според която държавен служител е лице, което по силата на административен акт за назначаване заема платена щатна длъжност в държавната администрация и подпомага орган на държавната власт при осъществяване на неговите правомощия. Държавни служители са и лицата, на които специален закон предоставя статут на държавен служител при спазване изискванията на този закон предоставя статут на държавен служител. Съгласно чл. 6 ЗДСЛ, държавният служител изпълнява държавната служба въз основа на назначаване от компетентен орган на държавна власт. Длъжностите, които се заемат от държавните служители, се определят в Единен класификатор на длъжностите в администрацията, който се приема от Министерския съвет и се обнародва в Държавен вестник. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" е дадено в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, според която "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. От своя страна, ЗДСл не дава определение на понятието "държавна служба". Такова определение няма и в действащото българско законодателство и то се извежда от теорията. Държавната служба е трайно изградена институция, осигуряваща постоянното и непрекъснато функциониране на държавния апарат за реализиране на държавни цели и задачи. Държавна служба съществува не само при държавните административни органи, но при другите органи, осъществяващи държавни функции. Държавната служба не е непосредствено свързана с производството на материални ценности, тя не е материално-производствена дейност, но тя може да бъде дейност по подготвяне на условията за осъществяване на материално производство. Държавната служба е институция на държавата и има за основно предназначение да реализира държавната политика, държавните интереси, както и обществения интерес, представен в държавната политика. Функционирането на държавната служба е свързано с упражняването на държавна власт и при осъществяването й винаги се действа от името на държавата, и затова държавната служба е израз на държавно-властнически правомощия, и нейното нормално функциониране се гарантира от държавната власт, като при нужда за целите на изпълнение на задачите на държавната служба може да се прибегне и до държавна принуда. Държавната служба се осъществява на основата на правото - тя е правно регламентирана и представлява система от правни норми, общи и специални, които уреждат принципите и правилата на осъществяване на държавната служба, правата и задълженията на държавните служители, отговорността и зависимостта между функционирането на държавната служба в различните държавни органи и звена. Като обобщение може да се каже, че държавната служба е изградена с цел да се организира постоянното осъществяване на функциите на държавата. Държавната служба е правно регламентирана, свързана с упражняването на държавната власт, дейност за осигуряване на трайното и непрекъсваемо функциониране на държавния апарат. Тя е административно-правен институт. Понятието "държавна служба" е дефинирано и в Решение № 5/1993 на КС на РБ, който сочи "че най-общо държавната служба е дейност по осъществяване на функциите на държавата. Тази дейност се извършва от името на държавата и за реализиране правомощията на предвидените в Конституцията нейни органи. За нея се предвижда и обикновено се получава възнаграждение. Това не е дейност, непосредствено свързана с производството на материални ценности. Този най-общ смисъл на понятието "държавна служба" обаче не изключва и особеностите, с които то се употребява в Конституцията и които то придобива в зависимост от конкретното си систематично място и от съответния правен институт, с който е пряко свързано. " Съгласно чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. С оглед на посоченото по-горе, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на цитираната разпоредба, трябва да бъде установено, че тя вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика или тези функции и задължения да са толкова значително изменени, че новата им съвкупност и изисквания за тяхното осъществяване да налагат извод за качествено нова длъжност. Двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. Прекратяването на служебното правоотношение с жалбоподателя е извършено при наличието на утвърдено от органа по назначаването ново длъжностно разписание. В рамките на компетентността на органа е правото му да извършва промени и реорганизация в управляваната администрация с оглед оптимизиране на дейността при съобразяване с приетата структура и нормативно определената численост на персонала на служителите. При осъществяване на промените в структурата и организацията на работата си органът действа в условията на целесъобразност. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните от администрацията видове дейности или да се намали обема на дейността, което се изразява в премахване или редуциране на съответните, предвидени от длъжностното разписание щатни бройки. В настоящия казус е налице утвърдено длъжностно разписание от 7.07.2017 г., според което в МЗХГ са налице 656 щатни бройки, както е и по старото длъжностно разписание от 1.06.2017 г. В дирекция " Развитие на селските райони" /РСР/ щатните бройки са 50, както и по старото длъжностно разписание. Дирекция РСР се състои от 6 отдела. Четири от тях са същите, както и по старото дл. разписание. До 7.07.2017 г. в дирекцията е съществувал отдел "Програмиране и техническа помощ". Жалбоподателят е изпълнявал длъжността началник отдел именно на този отдел. След 7.07.2017 г. е предвидено закриването на този отдел и създаването на два нови отдела – отдел "Техническа помощ" и отдел "Методология". И в двата отдела е предвидена по 1 бр. за длъжността началник отдел. В новото длъжностно разписание, в сила от 7.07.2017 г., вече не съществува като нормативно определена позиция длъжността началник на отдел "Програмиране и техническа помощ", а съществуват длъжностите – началник отдел "Техническа помощ" и началник отдел "Методология". Последното обстоятелство обаче не води само по себе си до извод, че длъжността, която е заемал жалбоподателя, не съществува в утвърдените нови поименни и длъжностни разписания като система от функции, задължения и отговорности. Разпоредбата на чл. 21, ал. 2 ЗДСл постановява, че задълженията на държавния служител се определят в неговата длъжностна характеристика, а по силата на чл. 2 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители за всяка длъжност от длъжностните разписания се разработва и утвърждава длъжностна характеристика по установените с наредбата ред и начин. Длъжностната характеристика е основен трудов стандарт на предприятието или организацията, който определя границите и характерните особености на длъжността (работното място), длъжностните (трудовите, служебни задължения на работника или служителя, условията на работа, изискванията за заемане на длъжността и други. Тя е документ на предприятието или организацията, в който се описва всичко необходимо за най-пълното характеризиране на длъжността (работното място) и изискванията към работника или служителя за нейното заемане. По делото са представени длъжностните характеристики на длъжността, която е заемал Макенджиев преди прекратяване на служебното му правоотношение – началник отдел " Програмиране и техническа помощ" в дирекция "РСР", както и на началник отдел " Техническа помощ" и "Методология" по новоприетото длъжностно разписание. След направен сравнителен анализ, настоящият съдебен състав счита, че е налице голямо сходство и запазване на функциите, които жалбоподателят е изпълнявал, с тези на длъжността - началник отдел "Техническа помощ" в дирекция РЗР/ сходството между двете длъжности и над 95 %/. Налице е пълно съвпадение относно длъжностното ниво и наименованието му, минималния ранг за заемане на длъжността, основните цели на длъжностите, областите на дейност. По отношение на преките задължения /т. 5 от дл. характеристика/ налице е пълно съвпадение по отношение на 15 от общо 18 точки/ в точки 5. 3 и от т. 5. 5 до т. 5. 18 включително от новата длъжностна характеристика /. В Точка 5. 1 и т. 5. 4 от длъжностната характеристика по новото длъжностно разписание задълженията са формулирани по различен начин, но по съдържание тези задължения са били включени в задълженията на жалбоподателя от длъжностната му характеристика от 01.06.2017 г. съотв. по т. 5. 1/т. 5. 1 от новата длъжностна характеристика/ и по т. 5. 2 и 5. 4 т. 5. 4 от новата дл. характеристика/. Единствено задължението по т. 5. 2. от новата длъжностна характеристика е ново задължение. Тази разлика в преките задължения на длъжностите обаче е изключително несъществена и като цяло не променя функционалните задължения, които са били поставени и на жалбоподателя. Пълно съвпадение в длъжностните характеристики има по отношение на точки 3, 4, 6, 7, 8, 9, 11. По отношение на т. 5 различията са абсолютно незначителни и несъществени, както вече бе посочено по-горе. По отношение на изискванията за заемане на длъжността, единствената разлика е, че в професионалната област освен социални, стопански и правни науки, са посочени и аграрни науки. Различието по отношение на изискването за професионална област не може да доведе до извод, че новата длъжност е различна, защото професионалната област не е стеснена, а е разширена като са включени допълнителни възможни специалности. Наблюдава се идентичност на функциите и задълженията на двете длъжности – началник отдел "Техническа помощ" от длъжностното разписание от 7.07.2017 г. и началник отдел "Програмиране и техническа помощ" от длъжностното разписание от 1.06.2017 г., като установените различния са несъществени. Началникът на отдел "Техническа помощ" е натоварен с преобладаващата част от преките задължения на съкратената длъжност. Предвид на това, следва да се приеме, че длъжността на оспорващия не е съкратена реално, тя продължава да съществува и в новото длъжностно разписание като система от функции, компетентности и отговорности. Обстоятелството, че е разширена професионалната област на новата длъжност, но са запазени функциите на длъжността, която е заемал оспорващия, не води до реално съкращаване на длъжността. "Длъжност в администрацията" представлява нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Установените две, посочени по-горе, изисквания при съкращаване на длъжността следва да са установени кумулативно и отсъствието на което и да е от тях, води до липса на основание за съкращаване на длъжността. В конкретния случай длъжността, която е заемал оспорващия вече не съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание, но тя продължава да съществува като система от функции, задължения и изисквания в длъжностното разписание, действало както към момента на прекратяване на служебното правоотношение, така и след това, като само е променено наименованието на длъжността. Предвид изложеното не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от Макенджиев на посоченото в заповедта правно основание, което съставлява и фактическо такова по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Следователно оспорената заповед се явява издадена в несъответствие с материалния закон. Заповедта е издадена и в несъответствие с целта на закона. Смисълът на съкращението е да се оптимизира работата, като дейността се организира по начин, който да позволи по-ефективно изпълнение на функциите на административната структура. В случая тази цел не е била преследвана и постигната. Органът по назначаването е упражнил превратно оперативната си самостоятелност да извърши промени в рамките на отдел " Програмиране и техническа помощ" в дирекция "Развитие на селските райони". Безспорно е, че към дата 7.07.2017 г. посоченият отдел е бил разделен на два отделни такива и позициите началник отдел от една щатна бройка са станали на две - за отдел "Техническа помощ" и "Методология". Стабилитетът на държавната служба е не само изрично гарантиран в чл. 81 ЗДСл, но и съгласно чл. 2 ЗАдм. администрацията осъществява своята дейност при спазване на изброените принципи, сред които са тези на законност, ефективност, предвидимост, обективност и безпристрастност. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 АПК императивно изисква административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и спазването им е част от задължителната проверка за законосъобразност на актовете, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. Така предприетото съкращаване на заеманата от жалбоподателя длъжност е самоцелно, като и прекратяването на служебното му правоотношение при наличие на данни, че той отговоря на изискванията за заемане на новооткрита длъжност, чието длъжностно ниво е същото и е със почти напълно идентични функции и задължения. Затова съдът счита, че обжалваната заповед подлежи на отмяна и на основание чл. 146, т. 5 АПК – несъответствие с целта на закона. Направеното от оспорвания искане за задължаване на ответника да възстанови Макенджиев на длъжността, от която е съкратен е процесуално недопустимо. Съгласно разпоредбата на чл. 122, ал. 1 ЗДСл при отменяне на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда държавният служител се възстановява на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение. Следователно, правото на Макенджиев да иска възстановяване на заеманата длъжност е последица от евентуалната отмяна на оспорената заповед и настъпва при осъществяване на предвидените в ЗДСл предпоставки. Евентуалният отказ на органа по назначаването да го възстанови на заеманата от него длъжност след възникването на законовите предпоставки би подлежал на самостоятелен съдебен контрол. Разглеждането на този иск в настоящото съдебно производство се явява преждевременно, с оглед на което искът като недопустим следва да се остави без разглеждане, а производството по делото в тази част следва да бъде прекратено. При този изход на спора претендираните от жалбоподателя разноски следва да и се присъдят в доказан по делото размер на основание чл. 143, ал. 1 АПК. Жалбоподателят е представила доказателства за разноски в размер на 1200, 00 лева договорено и внесено възнаграждение за един адвокат. С оглед направено възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение предвид действителната фактическа и правна сложност на делото разноските следва да се намалят на 1000/хиляда/лева. А съобразно уважената част от подадената жалба разноските, които ще се присъдят следва да се намалят наполовина. Предвид изложеното на жалбоподателя следва да се присъдят разноски в размер на 500 лева. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 във вр. ал. 1 АПК Върховният административен съд, състав на седмо отделение