Решение № 9164 от 4.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8019/2017 г.

Решение № 9164 от 4.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8019/2017 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Агенция "Митници", чрез юрк. Малева, против решение № 911 от 25.05.2017 г., постановено по адм. дело № 463/2017 г. по описа на Административен съд (АС) - Б., с което е отменена негова заповед № 322 от 10.02.2017 г. за налагане на дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратяване на служебното правоотношение със С. В. К., на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл. По поддържаните оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерност на наложеното дисциплинарно наказание, т. к. с установените в дисциплинарното производство действия и бездействия на държавния служител са нарушени посочените в заповедта норми на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и Кодекса за поведение на митническия служител. Счита, че назначеният дисциплинарен съвет е обсъдил всички събрани в дисциплинарното производство материали, изискани от досъдебното производство, образувано против служителката. Същите са приобщени по реда на чл. 35 АПК. От тях безспорно се установява привличането на С. В. К. като обвиняема по досъдебно производство № 55/2015 г. на Специализираната прокуратура за престъпление по чл. 321, ал. 3, т. 2, във вр. с ал. 2 и чл. 301, ал. 1 от Наказателния кодекс (НК). Твърди, че неправомерното поведение на държавния служител, което е станало публично достояние, е потвърдено от събраните доказателства. Намира, че са установени посочените в заповедта фактически и правни основания, като счита изводите на съда за противното за необосновани и противоречащи на материалния закон. Претендира се отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата срещу оспорения индивидуален административен акт, ведно с присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - С. В. К., чрез пълномощника си адв. Иванова, в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. С молба от 10.05.2018 г. се представя Постановление от 22.12.2017 г. на Специализираната прокуратура за прекратяване на наказателното производство по образуваното срещу нея досъдебно производство за извършено престъпление по чл. 321, ал. 3, т. 2, във вр. с ал. 2 НК и чл. 301, ал. 1 НК, както и за отмяна на определената й мярка за неотклонение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С обжалваното съдебно решение АС - Б. е отменил заповед № 322 от 10.02.2017 г., издадена от директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл, за извършени дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 ЗДСл., на С. В. К. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение за длъжността "митнически инспектор" в М. Б., с ранг IV младши. За постанови този резултат решаващият съд е приел от фактическа страна, че със заповед № 4818 от 11.06.2009 г. на директора на Агенция "Митници" жалбоподателката е назначена на длъжността "младши инспектор" с ранг V младши в Регионална митническа дирекция - Б., след което със заповед № 5151/2.07.2012 г. е преназначена на длъжност "инспектор" в М. Б., митнически пункт Л.. С докладна записка рег. № 32-318927 от 13.12.2016 г. на инспектората на Агенция "Митници", директорът на Агенцията е уведомен, че при проведена на 2.11.2016 г. операция под ръководството на Специализираната прокуратура в Митнически пункт (МП) Л., петнадесет митнически инспектори от М. Б., сред които и жалбоподателката Колева, са привлечени като обвиняеми. Направено е предложение срещу всеки от тях да бъде образувано дисциплинарно производство. По този повод, със заповед на директора на агенцията № ЗАМ-1249/32-349989 от 14.12.2016 г. е наредено да се образува дисциплинарно дело срещу петнадесетте митнически инспектори в Агенцията, в т. ч. жалбоподателката Колева. На 22.12.2016 г. дисциплинарният съвет е провел заседание и е взел единодушно решение, че следва да бъдат събрани допълнителни данни за извършени от държавните служители деяния, като бъде поискана информация от Специализираната прокуратура. На 24.01.2017 г. съветът е провел заседание и е взел единодушно решение, че за допуснатите от митническите инспектори нарушения, следва да им се наложи дисциплинарно наказание "уволнение". С докладна записка рег. № 32-21826/26.01.2017 г. на дисциплинарнонаказващия орган са представени протоколите от проведените заседания на дисциплинарния съвет, в които са обективирани взетите от него решения, ведно с цялата преписка по дисциплинарното дело. С докладната записка Колева е запозната на 8.02.2017 г. С писмо рег. № 32-33751 от 7.02.2017 г. служителката е поканена да се запознае с материалите по преписката, протоколите от заседания на дисциплинарния съвет и неговото становище по образуваното дисциплинарно дело № 6/2016 г., както и да даде писмени обяснения и да бъде изслушана от директора на Агенция "Митници". За проведеното изслушване на държавния служител е съставен протокол № П-24/32-35561 от 8.02.2017 г. На 9.02.2017 г. с рег. № 32-336441 Колева е представила писмени обяснения, в които твърди, че не е извършила деянието, за което е обвиняема, а именно, че не е приела подкуп от 5 долара от водач на товарен автомобил, за да не го селектира за митническа проверка. Посочила е, че привличането й като обвиняема не води до извод, че не е осъществила задължението си за противодействие на корупционни прояви и други неправомерни действия в митническата администрация. На 10.02.2017 г. директорът на Агенция "Митници" е издал оспорената заповед № 322, с която на С. В. К. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. Като фактическо основание за налагане на дисциплинарното наказание е посочено, че Колева е приела парична сума от румънски гражданин в размер на 5.00 (пет) щатски долара, която не й се следва, за да не извърши действие по служба, а именно да не му бъде извършена щателна митническа проверка, за което е привлечена като обвиняема и й е повдигнато обвинение, то същата с виновно извършеното от нея деяние е нарушила т. 2, 3, 4, 6, 12, 13 и 15 от Кодекса за поведение на митническия служител (КПМС), вр. с чл. 17, ал. 1, т. 5 от Закона за митниците (ЗМ), вр. с чл. 28, ал. 1 ЗДСл., вр. с чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 5, чл. 5, ал. 2, чл. 8 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА), както и т. V. 28, VII. 5, VII. 6, VII. 8 и VII. 9 от длъжностната характеристика, връчена й на 1.06.2016 г. и т. V. 12, VII. 4, VII. 5 и VII. 7 от длъжностната характеристика, връчена й на 1.08.2012 г., вр. чл. 21, ал. 2 ЗДСл. Като правно основание за издаване на заповедта се сочи нормата на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения и т. 5 от същата разпоредба - неспазване на правилата на КПСДА. При така установената фактическа обстановка съдът е счел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в изискуемата форма, при спазване на разписаната в чл. 96 ЗДСл процедура и спазено изискване за изслушване на държавния служител по чл. 93, ал. 1 ЗДСл. Преценил е, че са спазени и сроковете по чл. 94, ал. 1 ЗДСл, но в нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 ЗДСл оспорената заповед на директора на Агенция "Митници" не съдържа описание на извършените нарушения, датата и мястото, където са извършени и обстоятелствата, при които са извършени. АС Б. е установил, че нито в акта за налагане на дисциплинарно наказание, нито в протоколите на дисциплинарния съвет е описано поведение на служителя, което е довело до нарушаване на сочените от органа норми от КПСДА. Счел е, че това нарушение е съществено, т. к. препятства правото на защита на жалбоподателката. Съдът е отбелязал, че в заповедта за ангажиране на дисциплинарната отговорност следва да се обоснове вида и размера на наложеното наказание, което не е сторено от дисциплинарнонаказващия орган. Приел е, че допуснатите пороци във формата на административния акт са самостоятелно основание за неговата отмяна. Наред с това първоинстанционният съд е установил липса на мотиви в оспорения административен акт. Посочил е, че няма пречка мотивите на административния акт да се съдържат в друг документ, подготвящ неговото издаване, какъвто е протоколът, обективиращ решението на дисциплинарния съвет. В него обаче е определен само вида на наложеното наказание, без да са обсъдени обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 ЗДСл. Цитираният като нарушен текст от длъжностната характеристика т. V. 28 - да познава и спазва КПСДА и КПМС, както и нормите от КПСДА, за които се твърди, че са нарушени от жалбоподателката, са преценени като абстрактни, като в заповедта не се съдържа и не е описано конкретно поведение на служителя, което е довело до тяхното нарушаване. АС - Б. е констатирал, че дисциплинарното производство и наложените наказания на държавните служители, сред които е и Колева, е образувано по повод на проведената операция под ръководството на Специализираната прокуратура, при която са задържани петнадесет митнически служители, в т. ч. жалбоподателката, и които впоследствие са привлечени като обвиняеми по досъдебно производство на Специализираната прокуратура за престъпления по чл. 301, ал. 1 НК и чл. 321, ал. 3, т. 2, вр. ал. 3 НК. Според съда, взетата по отношение на Колева мярка за процесуална принуда не може да замести задължението на органа да изложи съображенията си за причините, които налагат да се наложи на жалбоподателя най-тежкото дисциплинарно наказание за поведение, което е несъвместимо с моралните и етични норми на поведение на държавен служител. Изводът за нарушение на правила от Етичния кодекс е основан на предположение, че Колева е извършител на престъпление, за което е обвинена и това обуславя негативната оценка на органа в морален и етичен план. Счетено е, че в административния акт липсват фактически основания, очертаващи допуснатото дисциплинарно нарушение. Цитираните като нарушени норми от КПМС само преповтарят съдържанието на посочените като нарушени разпоредби на КПСДА. Съдът е съобразил нормата на чл. 89, ал. 4 ЗДСл, но е посочил, че в конкретния случай, при презумпция за невиновност до доказване на противното, в дисциплинарното производство неправилно е прието за безспорно установено, че жалбоподателката е извършила престъпление, за което е привлечена като обвиняем, поради което й е наложено най-тежкото дисциплинарно наказание. При това положение АС - Б. е обосновал краен извод, че дисциплинарнонаказващият орган не е доказал вменените на служителката нарушения на т. 2, 3, 4, 6, 12, 13 и 15 КПМС, вр. с чл. 17, ал. 1, т. 5 ЗМ, вр. с чл. 28, ал. 1 ЗДСл, вр. с чл. 2, ал. 1, 2, 3 и 5, чл. 5, ал. 2, чл. 8 КПСДА, т. V. 28, VII. 5, VII. 6, VII. 8 и VII. 9 от длъжностната характеристика, връчена й на 1.06.2016 г., и т. V. 12, VII. 4, VII. 5 и VII. 7 от длъжностната характеристика връчена й на 1.08.2012 г. В заключение, преценявайки показанията на разпитания свидетел като непроменящи извода за незаконосъобразност на издадената заповед, съдът е постановил решението си, като я е отменил. Решението е валидно, допустимо и правилно. Първоинстанционният съд е изяснил спора от фактическа страна и въз основа на преценката на релевантните юридически факти е изложил обосновани изводи, които изцяло се възприемат от настоящата инстанция. Обосновано е заключението на АС - Б. за незаконосъобразност на обжалваната заповед поради липса на мотиви и неправилно приложение на материалния закон. В съответствие с доказателствата по делото е приетото в съдебното решение, че дисциплинарните нарушения, за които е ангажираната дисциплинарната отговорност на държавния служител и съответно е наложено най-тежкото наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 ЗДСл се основава на проведената специализирана акция, вследствие на която на Колева е повдигнато обвинение и е наложена мярка за неотклонение. Видно от приложеното по делото постановление на Специализираната прокуратура, образуваното срещу служителката наказателно производство е прекратено. При това положение се налага законосъобразния извод, че дисциплинарнонаказващият орган е приел съпричастност на служителката в извършване на престъпление без наказателното производство, което е образувано срещу нея, да е приключило с влязла в сила присъда. Както обосновано е приел и съдът, това е нарушение на презумпцията за невиновност, прогласена в чл. 31, ал. 3 от Конституцията на Р. Б. и в чл. 16 от Наказателно-процесуалния кодекс. Д. приключване на наказателното производство с влязла в сила присъда визираните по-горе обстоятелства, както и широкият обществен отзвук вследствие на медийното им отразяване, не съставляват нарушение на правилата на Етичния кодекс и не могат да бъдат квалифицирани като нарушение на служебните задължения. Наред с това, безспорно е, че дисциплинарната отговорност се носи отделно от наказателната, но в хода на настоящото дисциплинарно производство не е извършено самостоятелно разследване на поведението на служителката и в заповедта не са посочени конкретните фактически действия или бездействия, с които според дисциплинарнонаказващия орган тя е нарушила цитираните в нея нормативни разпоредби и текстове от длъжностната характеристика. Надлежни доказателства в този смисъл не могат да бъдат данните, съдържащи се в документи, съставени от органите на МВР и прокуратурата във връзка с образуваното досъдебно производство по реда на НПК, по което С. К. е привлечена като обвиняема и срещу същата е образувано и дисциплинарното дело по реда на ЗДСл. За нуждите на дисциплинарното производство и до издаване на крайния акт, с който то приключва, следва да бъдат установени всички обстоятелства, послужили като фактически основания за налагане на конкретното дисциплинарно наказание. В тази връзка правилно съдът се е позовал на презумпцията за невиновност, която е изведена като правен принцип както във вътрешното, така и в международното законодателство. По аналогични съображения не може да се възприеме твърдението в касационната жалба, че общественият отзвук от проведената специализирана акция на прокуратурата и образуваното в тази връзка досъдебно производство срещу митническите служители, сред които и Колева, уронва престижа на службата и на М. Б.. В хода на дисциплинарното дело не е установено поведение, което да бъде свързано с неизпълнение на конкретни служебни задължения или етични правила, за да бъде квалифицирано като нарушение на същите. Анализът на относимите доказателства, съдържащи се в административната преписка и приобщени към делото, не установяват конкретни факти и обстоятелства, които да осъществяват нарушение на служебни задължения или етичните правила за поведение. Напротив, същите водят единствено до извод за неяснота относно характера на извършеното дисциплинарно наказуемо поведение. Предвид гореизложеното, неясни и недоказани остават наведените в процесната заповед доводи, че като е участвала в корупционни прояви и е получавала облаги, които не й се следват, служителката виновно е нарушила служебните си задължения, с което е уронила престижа на митническата администрация и на държавната служба, както и е създала неувереност у органа, чиято дейност подпомага, че може да й се довери и да разчита на нея. По аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК, към момента на издаване на заповедта не е могло да се направи несъмнен и обоснован извод за извършено от С. К. деяние в противоречие със закона и установените правила за обществено и лично поведение на служителите в държавната администрация, което да е довело до уронване престижа на държавната служба или да представлява несъвместима с неговите задължения и отговорности дейност, съгласно визираните като нарушени разпоредби на КПСДА. По тези съображения като неотносими към предмета на правния спор са касационните доводи за нарушение на служебната дисциплина, осъществено чрез фактически действия по начина, описан от касатора, довели и до уронване на престижа на администрацията. Същите не са посочени нито в заповедта за образуване на дисциплинарно производство, нито в предложението на дисциплинарния съвет, нито фигурират като фактическо основание в издадената заповед за уволнение. Недопустимо е с касационната жалба заповедта да се мотивира. Принципно е положението, че фактическите основания, въз основа на които е бил издаден един административен акт, не могат да бъдат впоследствие "доразвивани", "допълвани" или "дописвани" нито от административния орган, нито от съдебните инстанции. Същевременно настоящият състав споделя становището, че няма законова пречка доказателствата, събрани редовно в хода на досъдебно производство по реда на НПК да се приобщят в дисциплинарното производство за установяване на деяния, съставляващи дисциплинарни нарушения по смисъла на ЗДСл. В подкрепа на това становище е разпоредбата на чл. 171, ал. 1 АПК, а по аргумент от чл. 39, ал. 2 АПК допустими са всички редовно събрани или изготвени доказателствени средства по реда, предвиден в АПК или в специалните закони. В случая обаче част от доказателствата, приети от административния орган, не са събрани редовно. В дисциплинарното производство са приобщени доказателства, събрани с доказателствени средства, за които е налице забрана за ползването им. Чрез прилагане на законно разрешени специални разузнавателни средства (СРС) са изготвени веществени доказателствени средства - видеозаписи и аудиозаписи, които са събрани за нуждите на наказателното производство. Съгласно чл. 32 от Закона за специалните разузнавателни средства (ЗСРС) резултатите, получени чрез СРС, не могат да бъдат използвани за друго освен за предотвратяване, разкриване и доказване на престъпления при условията и реда, посочени в закона. Тълкуването на нормата показва, че дори и при законно експлоатирани СРС, както е в случая, липсва нормативна възможност за използване на тези резултати в рамките на дисциплинарното производство. В случая дисциплинарният съвет и дисциплинарнонаказващият орган са се позовали именно на доказателствата, събрани в досъдебното производство, в това число и на веществените доказателства, изготвени чрез СРС, което е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С оглед гореизложеното касационната инстанция споделя решаващият извод на АС - Б. за незаконосъобразност на оспорената заповед на директора на Агенция "Митници". Не се установяват сочените в жалбата касационни основания, поради което съдебното решение като правилно, следва да се остави в сила. Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК, ответникът С. В. К. има право на разноски, но такива не са поискани, а и не се установява да са направени в касационното производство, поради което не следва да бъдат присъждани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,