Решение № 2453 от 11.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8281/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020 г. (УО на ОПОС) срещу Решение 5987 от 02.07.2024 г. по адм. дело 2979/2023 г. на Административен съд Пловдив, с което е отменено негово Решение от 16.11.2023 г. в частта му, с която е постановен отказ за верификация на средства в размер на 460 800 лв. (413 660,16 лв. от БФП и 47 139,84 лв. собствен принос) по Договор 91 от 26.10.2020 г. с изпълнител АЛФА БИЛД ИНЖЕНЕРИНГ ЕООД, по дейност 2 Инженеринг проектиране, СМР, доставка за оборудване и осъществяване на авторски надзор и преписката е изпратена със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Касационният жалбоподател навежда доводи за недопустимост, както и за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Твърди, че съдът неправилно разглежда и отнася фактите по делото към Указания на ръководителя на УО на ОПОС от 05.10.2022 г. Тези указания касаят етапа на подписване на допълнително споразумение към административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) във връзка с настъпили инфлационни процеси и извършена индексация по сключен договор с изпълнител за строителство. Относимите към спора са Указания на ръководителя на УО на ОПОС от 27.10.2022 г. за допустимост и отчитане на разходи за строителни дейности с индексация във връзка с Методика за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с ПМС 290 от 27.09.2022 г. Предвид изпълнението на всички СМР и приемането им към 18.07.2022 г. не е доказано, че изпълнението на договора е станало невъзможно или затруднено вследствие на настъпилите в страната инфлационни процеси. Твърди, че първоинстанционният съд не е изследвал въпроса дали бенефициерът надлежно е доказал причинно-следствената връзка между настъпилите инфлационни процеси и увеличената стойност на вложените стоки и материали, съответно е изпълнил Указанията на УО на ОПОС от 27.10.2022 г. Оспорват се изводите на съда, че изложените от органа констатации в административния акт е следвало да бъдат предмет на проверка в процедурата по изменение на административния договор. Оспорват се и изводите на съда, че изменението на договора за обществена поръчка съответства на посочената по-горе методика и Указанията на ръководителя на УО от 27.10.2022 г. Прави искане за обезсилване на обжалвания съдебен акт и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на съда, евентуално иска неговата отмяна и решаване на делото по същество, като касационната инстанция отхвърли жалбата срещу административния акт в обжалваната му част. Претендира разноски по делото за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираното от другата страна адвокатско възнаграждение. Ответникът община Съединение, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска да бъде оставен в сила съдебният акт и присъждане на разноски. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, обсъди становищата на страните, наведените в жалбата касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на оспорване пред административния съд е Решение от 16.11.2023 г. на ръководителя на УО на ОПОС 20142020 г. в частта му по т. 1, с която е постановен отказ за верификация на средства в размер на 460 800 лв. (413 660,16 лв. от БФП и 47 139,84 лв. собствен принос) по Договор 91 от 26.10.2020 г. с изпълнител АЛФА БИЛД ИНЖЕНЕРИНГ ЕООД по дейност 2 Инженеринг проектиране, СМР, доставка за оборудване и осъществяване на авторски надзор. Според административния орган разходите са недопустими за финансиране, тъй като са относими към незаконосъобразно сключено допълнително споразумение и не се верифицират на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ във връзка с чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП, във връзка с чл. 117а ЗОП и във връзка с Методика за изменение цената на договора за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с Постановление 290 на Министерския съвет от 2022 г. Съдът е установил от фактическа страна, че между Министерството на околната среда и водите като Управляващ орган на Оперативна програма Околна среда 2014 - 2020 и община Съединение, наричана водеща община, заедно с община Стамболийски, наричана партньор бенефициери, е сключен Административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) Д-34-13 от 21.04.2020 г. по процедура чрез директно предоставяне BG16M1OP002-2.005 Проектиране и изграждане на компостиращи инсталации за разделно събрани зелени и/или биоразградими отпадъци. За разходване на средствата община Съединение е провела процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Инженеринг проектиране, СМР, доставка на оборудване и механизация и осъществяване на авторски надзор за доставка и оборудване и механизация и осъществяване на авторски надзор за компостираща инсталация за разделно събрани зелени и/или биоразградими отпадъци, генерирани от община Съединение и община Стамболийски на територията на община Съединение, област Пловдив. За изпълнител е определен АЛФА БИЛД ИНЖЕНЕРИНГ ЕООД и е сключен Договор за обществена поръчка 91/26.10.2020 г. Съгласно чл. 7.1 от договора общата стойност на договора е в размер на 3 165 000,00 лв. без ДДС. В чл. 7.2 е уговорено, че договорената цена е окончателна и не подлежи на актуализация за срока на договора за обществена поръчка, освен при условията и реда, определени в договора и в съответствие с чл. 116 ЗОП. Във връзка с увеличаващата се инфлация в страната с § 1 от Закона за допълнение на Закона за обществените поръчки (обн., ДВ, бр. 62 от 5.08.2022 г., в сила от 5.08.2022 г.) в ЗОП е създаден нов чл. 117а. Съгласно чл. 117а, ал. 1 ЗОП в случаите по чл. 116, ал. 1, т. 1, 2 и 3 изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, при която съществено са увеличени цените на основни стоки и материали, които формират стойността на договора, се извършва съгласно методика, одобрена с акт на Министерския съвет. Съгласно чл. 117а, ал. 2 ЗОП, когато в случаите по чл. 116, ал. 1, т. 1 възложителят предвижда клауза за изменение на цената във връзка с инфлацията по ал. 1, той може да обвърже тази клауза с методиката по ал. 1. Съгласно § 2 от ПЗР на ЗИДЗОП (ДВ, бр. 62 от 2022 г., в сила от 5.08.2022 г.) методиката по чл. 117а, ал. 1 се прилага и при изменение на договори за обществени поръчки или рамкови споразумения на основание чл. 116, ал. 1, т. 2 и 3, сключени преди влизането в сила на този закон. Самата методика е приета от Министерския съвет с Постановление 290 от 27.09.2022 г. (oбн., ДВ, бр. 78 от 30.09.2022 г., в сила от 30.09.2022 г.). Съгласно чл. 1 от Методиката за изменение на цената на договор за обществена поръчка в резултат на инфлация, в редакцията към датата на приемането й, с методиката се регламентира начинът за изменение на цената на договор за обществена поръчка и рамково споразумение в резултат на инфлация, при която съществено са увеличени цените на основните стоки и материали, формиращи стойността на договора за строителство и рамковото споразумение за строителство. Във връзка с посочената нова нормативна уредба ръководителят на УО е изготвил Указания BG16M1OP002-2.005-0012-C02-M131 относно сключване на допълнителни споразумения към АДБФП за увеличаване на БФП съгласно ПМС 290/27.09.2022 г. Указанията са публикувани чрез ИСУН на 05.10.2022 г. (актуализирани на 11.10.2022 г.). С тези указания ръководителят на УО на ОПОС уведомява бенефициерите по АДБФП, че във връзка със срочното изпълнение на договорите с избраните от тях изпълнители и периодичното подаване на искания за предоставяне на средства, както и последващата им верификация и плащания, е налице готовност за увеличаване на финансовия ресурс, предоставен като БФП, чрез сключване на допълнително споразумение към АДБФП, при спазване на посочените в указанията условия. В режим на ограничени финансови средства и в съответствие с принципа за добро финансово управление, УО на ОПОС има възможност да осигури БФП в размер, обезпечаващ увеличение на стойностите на сключените договори с избрани изпълнители за строителство с до 15 % от стойността им. Указани са изискванията, които бенефициерите следва да изпълнят, за да се стигне до сключване на допълнително споразумение към АДБФП. На бенефициерите е даден срок от 10 работни дни, в който да представят пред УО на ОПОС сключени допълнителни споразумения с изпълнителите на обществените поръчки съобразно методиката, както и искане за изменение на АДБФП. Указани са и конкретните технически действия, които следва да се изпълнят в ИСУН. Съгласно т. 2 от указанията актуализирането на стойността на БФП ще се извърши със сключване на допълнително споразумение към АДБФП и ще бъде еднократно, като максималният приложим процент ще е 15 % на ниво отделен договор с изпълнител. Според указанията исканията ще бъдат разглеждани от УО на ОПОС по реда на тяхното постъпване съобразно изброени критерии. В указанията се посочва още, че на изменение подлежат цените за извършени строителни дейности, приети след 30.06.2021 г. по договори за обществени поръчки за строителство. Изрично е посочено, че договорът с избрания изпълнител с предмет строително-монтажни работи или инженеринг не трябва да е приключил. Също така от страна на ОУ, като задължително условие, е посочено да не са изпълнени дейностите по СМР и/или ако са изпълнени - да не са приети/изплатени от възложителя по съответния договор. Отбелязано е, че на индексация не подлежат договори, по които всички дейности за СМР са изпълнени, приети и разплатени от възложителя. При наличие на всички обстоятелства за промяна на стойността на БФП УО на ОПОС ще процедира допълнителното споразумение към АДБФП в срок от 15 работни дни, като изрично е посочено, че този срок е индикативен. АЛФА БИЛД ИНЖЕНЕРИНГ ЕООД депозира искане вх. 53-00-266/18.10.2022 г. до кмета на община Съединение в качеството на изпълнител по сключения Договор за обществена поръчка 91 от 26.10.2020 г. за индексация на цените по него с правно основание чл. 117а във връзка с чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП. Като основна причина за искането е, че периодът за изпълнение на сключения между страните договор е съпроводен с необратими икономически промени, наличие на инфлация, при която съществено са увеличени цените на основните стоки и материали, формиращи стойността на договора за строителство. За индексация са предложени дейности по изпълнение на строително монтажни работи по изграждането на компостиращата инсталация и на довеждаща инфраструктура, както и дейности по доставка, монтаж, пускане в експлоатация на площадково оборудване. На 23.11.2022 г. е сключено Допълнително споразумение към Договор 91 от 26.10.2020 г. Пределната стойност на договора се формира, като към общата цена на договора се добавят суми в общ размер на 460 800 лв. без ДДС, като така посоченото увеличение представлява 14,56 % от стойността на договора за обществена поръчка. В изпълнение на указанията жалбоподателят е изготвил и подал чрез ИСУН искане за изменение на АДБФП. Искането е одобрено и на 09.05.2023 г. е сключено Допълнително споразумение 2 към АДБФП Д-34-13/21.04.2020 г. с рег. BG16M1ОP002-2.005-0012-C01 в ИСУН 2020. Административният орган е отказал верификация именно на сумата, с която е индексирана първоначалната цена по договора, с мотиви, че в хода на осъществяването на последващ контрол за законосъобразност не се доказва наличието на необходимост от изменение на цената на договора, възникнала преди издаване на констативен акт за установяване годността на обекта, без която изпълнението му да не е било възможно. Не се установява по безспорен начин причинно-следствената връзка между настъпилите инфлационни процеси и увеличената стойност на вложените стоки и материали, подлежащи на индексация, които от своя страна да са възпрепятствали изпълнението на договора. Според съда подписването на допълнително споразумение към АДБФП обвързва УО. Констатациите и изложените мотиви е следвало и са били предмет на проверка преди сключването му. След като е спазена методиката и след като вече веднъж е констатирано, че са изпълнени условията за индексиране, то не е налице възможност за последващ контрол по това допълнително споразумение, какъвто е извършен от ръководителя на УО. Аргумент за това е, че отказът да се сключи допълнително споразумение от ръководителя на УО представлява индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен контрол. С оглед на това съдът е приел, че не е предмет на настоящото производство въпросът дали правилно е била приложена методиката и дали е налице увеличение на цените на строителните материали и на строителните услуги, включени в обхвата на процесния договор, предмет на индексиране в резултат на инфлацията. След като е изпълнена изцяло зададената отнапред процедура съобразно методиката и указанията на УО и след като не е констатирана допусната от бенефициера нередност, то отказът да се верифицират средствата по искането за окончателно плащане е незаконосъобразен и следва да се отмени. Решението е валидно, допустимо и правилно като краен резултат. Необосновано и неоснователно е оплакването за недопустимост на обжалваното съдебно решение. Доводи в подкрепа на твърдения порок недопустимост не са посочени, но с оглед на задължението по чл. 218, ал. 2 АПК за служебна проверка на валидността и допустимостта на обжалваното съдебно решение, касационната инстанция следва да провери допустимостта на съдебното решение. За да бъде едно съдебно решение недопустимо е необходимо да е постановено при липса на процесуални предпоставки за допустимост на производството и при наличие на процесуални пречки. Процесното решение е постановено по допустимо оспорване жалбата е подадена срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт, от лице с правен интерес от оспорването и в законоустановения срок. По приложението на материалния закон и обосноваността на съдебния акт: Процесният отказ за верификация е издаден на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ във връзка с чл. 116, ал. 1, т. 3 ЗОП, във връзка с чл. 117а ЗОП и във връзка с Методика за изменение цената на договора за обществена поръчка в резултат на инфлация, приета с Постановление 290 на Министерския съвет от 2022 г. Така посоченото правно основание ведно с описаните в обстоятелствената част на акта фактически основания сочат на смесване на предпоставките за верификация и финансова корекция. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнение на проекта се изразява в извършването на проверка относно допустимостта на извършените разходи, а финансовата корекция е пълна или частична отмяна на предоставената финансова подкрепа. Няма пречка процедурите да се развиват успоредно, като всяка една от тях приключва с издаването на съответни административни актове, при спазването на определени материалноправни и процесуалноправни разпоредби и всеки един от постановените актове подлежи на самостоятелно оспорване. В процесния административен акт решаващите мотиви на административния орган са, че възложителят е извършил незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на обществена поръчка. В настоящия случай обаче не става въпрос за определяне на финансова корекция (незаконосъобразното изменение на договор за обществена поръчка е вид нередност по т. 23 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ), а за отказ за верификация. Смесването на двата института препятства цялостната проверка за законосъобразност на отказа за верификация и е достатъчно основание за неговата отмяна, поради което съдът не е следвало да извършва проверка на допустимостта на извършения последващ контрол върху изменението на договора за обществената поръчка, а касационната инстанция не следва да обсъжда мотивите на съда и доводите на страните в тази насока. Обжалваното съдебно решение е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. По разноските: Ответникът претендира разноски за платено адвокатско възнаграждение в размер на 23 080 лв. От касационния жалбоподател е направено възражение за прекомерност. Възражението е основателно. Безспорно преценката за размера на дължимото с оглед изхода на спора адвокатско възнаграждение, предвид тълкуването, дадено с Решение от 25.01.2024 г. на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-438/22, не е обвързана непременно със стойностите, закрепени в Наредба 1/2004 г., а следва да бъде направена при съобразяване с принципите на справедливост и обоснованост. Следователно анализът, предопределящ и крайния извод досежно размера на дължимото адвокатско възнаграждение, следва да се прави във всеки конкретен случай и с оглед всички обстоятелства по делото, а не само спрямо материалния интерес. В случая делото е решено, без да се изследва по същество законосъобразността на изменението на договора за обществена поръчка, а относно смесването на предпоставките за верификация и финансова корекция е налице стабилна съдебна практика. По изложените съображения претенцията на ответника за разноски е основателна до размера от 10 000 лв. и същата сума следва да му бъде присъдена. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение