Решение № 13635 от 15.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2078/2010 г.

Решение № 13635 от 15.11.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2078/2010 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Радинка Иванова Тричкова, от гр. София, против заповед № РД 44-11/21.01.2010 г., издадена от министъра на земеделието и храните, с която на жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание "уволнение". В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена в нарушение на материалноправните норми на Закона за държавния служител и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Жалбоподателката моли заповедта да бъде отменена, както и за присъждане на направените по делото разноски. С жалбата са направени и искания за възстановяване на жалбоподателката на заеманата до уволнението длъжност, както и за поправка на основанието, вписано в служебната й книжка, за прекратяване на служебното й правоотношение. Ответникът - министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и моли същата да бъде отхвърлена. Жалбата е подадена в срок и е допустима. За да се произнесе по съществото на жалбата Върховният административен съд, състав на пето отделение, приема за установена следната фактическа обстановка. Радинка Иванова Тричкова е работила на длъжност "заместник началник" на Общинска служба по земеделие - Панчарево. Със заповед № РД-09-615/12.08.2009 г. министърът на земеделието и храните е разпоредил да се извърши проверка в Общинска служба по земеделие - Панчарево. По повод на последната е изготвен доклад № 93-70-14, представен на 7.09.2009 г. Във връзка с констатираните при проверката нарушения, работната група е предложила на министъра на земеделието и храните да представи доклада за становище до Инспектората и за предприемане на необходимите действия. Със заповед № РД 09-842/30.10.2009 г. министърът на земеделието и храните е наредил извършване на проверка в Общинска служба земеделие - Панчарево относно законосъобразността на действията на длъжностните лица от службата по прилагане на нормативната уредба при възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи и участието им в допуснати нарушения, установени в доклад № 93-7014 на директора на инспектората от 7.09.2009 г. За резултати от проверката е изготвен доклад № КД01-39 от 26.11.2009 г. от директора на Инспектората. Със заповед № РД 11-6/8.01.2010 г. дисциплинарнонаказващият орган е наредил дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело срещу държавната служителка. На заседание, проведено на 11.01.2010 г. дисциплинарният съвет е взел решение да бъдат изискани като допълнителни доказателства документите, въз основа на които е изготвен доклада на инспектората. На следващото заседание, състояло се на 12.01.2010 г., въз основа на доклада от 26.11.2009 г., представените към него доказателства и проверка на преписки, свързани с дейността на общинската служба, дисциплинарният съвет е взел решение да предложи на министъра на земеделието и храните да наложи на Радинка Иванова Тричкова дисциплинарно наказание "уволнение". По повод извършени нарушения на служебната дисциплина дисциплинарнонаказващия орган е поискал от държавната служителка да даде писмени обяснения и е изслушал същата. На 15.01.2010 г. Тричкова е депозирала писмени обяснения и на същата дата е съставен протокол за изслушването й от зам. министъра на земеделието и храните, оправомощен с изрична заповед за заместване. На 20.01.2010 г. зам. министърът е уведомил министъра на земеделието и храните, че е изслушал държавните служители, между които и жалбоподателката, която не е отрекла констатациите в доклада от 26.11.2009 г. и е заявила, че подробни съображения е изложила в писмените си обяснения. На 21.01.2010 г. министърът на земеделието и храните е издал оспорената заповед, с която е наложил дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратил служебното правоотношение на Радинка Иванова Тричкова. Като фактически основания за налагане на дисциплинарното наказание административният орган е възпроизвел решението на дисциплинарния съвет за нарушения на нормативната уредба, свързани с неправилно прилагане на разпоредбите на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, допуснати от Общинска служба по земеделие - Панчарево по конкретни преписки и е приел, че жалбоподателката не е изпълнила служебните си задължения относно организиране на процеса по възстановяване на собствеността върху земеделските земи, горите и земите от горския фонд, при осъществяване на контрола относно поддържането и осъвременяването на картата на възстановената собственост и други данни и материали, получени при прилагането на ЗСПЗЗ и ЗВСГЗГФ и е допуснала нарушение при изпълнение на заповед № РД -03-0184/10.09.2008 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие"- София - град, които са квалифицирани като нарушение на чл. 21 от ЗДСл за точно, добросъвестно, безпристрастно и в съответствие със законите изпълнение на служебните задължения. С оглед на така установената фактическа обстановка настоящият състав на Върховния административен съд направи следните правни изводи: Дисциплинарното наказание е наложено в преклузивния двумесечен срок от откриване на нарушението, започнал да тече от 26.11. 2009 г., когато е представен доклада на инспектората и от която дата органът е бил известен за констатираните нарушения. Наказанието е наложено от компетентния орган. Неоснователни са доводите на жалбоподателката за допуснато нарушение на процесуалните правила поради изслушването й от зам. министъра на земеделието и храните, а не от издателя на заповедта. В случая процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл не е опорочена, тъй като на датата на изслушването зам. министърът е изпълнявал функциите на титуляра по време на отсъствие на последния, по силата на изрична заповед. През времето на отсъствие на титуляра заместващият е изпълнявал правомощията на замествания в пълен обем, като предприетите действия са от името на замествания орган. В този смисъл е Тълкувателно решение № 4/2004 г. на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд. Поради това настоящият съдебен състав приема, че в случая изслушването е проведено от името на административния орган, поради което е спазено императивното изискване на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Спазени са и разпоредбите на чл. 95 и 96 от ЗДСл. Дисциплинарното наказание е наложено след като дисциплинарния съвет е провел дисциплинарното производство и е взел решение за налагане на дисциплинарното наказание. Независимо, че при издаване на оспорената заповед е спазена процедурата по налагане на дисциплинарното наказание, то същата е незаконосъобразна, тъй като при издаването й не е спазено изискването за форма и същата е постановена в противоречие с материалноправните разпоредби на ЗДСл. В нарушение чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл заповедта не съдържа описание на извършените от служителката нарушения с дата, място и обстоятелства, при които са извършени, не са посочени и доказателствата, които ги установяват, както и служебните задължения, които са били виновно нарушени. Нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В случая в противоречие с цитирания по-горе текст административният акт съдържа изброяване на няколко преписки за възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи, разгледани от Общинска служба по земеделие - Панчарево, в чийто състав е жалбоподателката, по които са допуснати нарушения на законови и подзаконови актове от страна на службата, но без да е конкретизирано какво нарушение или нарушения служителката е допуснала по всяка от тях, в какво се изразява неизпълнение на служебните задължения и точно на кои служебни задължения, предвидени в длъжностната й характеристика, както и кои точно действия или бездействия, извършени от Тричкова са в противоречие с нормата на чл. 21 от ЗДСл. Констатираните нарушения на формата на оспорената заповед са съществени, тъй като препятстват ефективното упражняване на правото на защита на жалбоподателката и са достатъчно основание за отмяна на административния акт. Освен това обжалваната заповед е издадена в противоречие с нормата на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, която предвижда, че неизпълнението на служебните задължения представлява дисциплинарно нарушение. В случая най - тежката дисциплинарна санкция е наложена на жалбоподателката, без да е установено конкретно неизпълнение на служебните задължения, което да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Прието е, че след като Тричкова е определена, със заповед на директора на Областна дирекция "Земеделие" - София, за една от служителките, които подписват решенията на общинската служба, то същата не изпълнява служебните си задължения за организиране на процеса по възстановяване на собствеността върху земеделските земи, горите и земите от горския фонд, както и не изпълнява задълженията си при осъществяване на контрола относно поддържането и осъвременяването на картата на възстановената собственост и други данни и материали, получени при прилагането на ЗСПЗЗ и ЗВСГЗГФ, без да е съобразено, че направените констатации в заповедта за нарушения на нормативната уредба по няколко преписки за възстановяване правото на собственост на различни лица, не са свързани с конкретно поведение на жалбоподателката. Цитираното като основание за налагане на наказанието неизпълнение на служебните задължения е общо и декларативно, без нарушенията да са описани, съгласно законовите изисквания. Същите не се обосновават и от обстоятелствената част на заповедта, която не обсъжда персонални нарушения на Радинка Тричкова, свързани с вземането на решение по цитираните преписки, поради което не може да се направи извод, че такива нарушения на служебните задължения действително са допуснати. Оспорената заповед не установява и нарушение по чл. 21 от ЗДСл. При липсата на факти за конкретни действия или бездействия на държавната служителка, насочени към нарушаване или неизпълнение на служебните задължения, не може да се направи извод, че същата не изпълнява задълженията си точно, безпристрастно и в съответствие със законите. Установените пропуски и нарушения на законови и подзаконови нормативни актове, допуснати при работата Общинската служба по земеделие - Панчарево засягат актовете и цялостната работа на службата, а не на отделни нейни членове. В този смисъл пропуските в работата на този орган не могат да бъдат обяснени с неизпълнение на служебни задължения от страна на жалбоподателката, още повече, че не е посочено кои задължения не са изпълнени и как, ако ги изпълни, последната би могла да повлияе на решенията на службата. Оспорената заповед е постановена без да са изпълнени изискванията на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, т. е. без да е установено неизпълнение на служебните задължения, което е самостоятелно основание за отмяна на административния акт, като постановен в нарушение на материалноправните норми на ЗДСл. С оглед изложеното обжалваната заповед следва да бъде отменена. Жалбата в частта й, с която е направеното искане за възстановяване на жалбоподателката на заеманата со уволнението длъжност и поправка в служебната книжка на основанието за прекратяване на служебното й правоотношение е недопустима. Съгласно правилото на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл. при отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда държавният служител се възстановява на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение, от което следва, че възстановяването се извършва при изпълнение на материалноправните предпоставки на цитираната норма - отмяна на уволнението с влязло в сила решение и явяване на държавния служител да заеме длъжността в законоустановения срок. Недопустимо е и искането за поправка в основанието за прекратяване на служебното правоотношение. Нормата на чл. 123, ал. 1 от ЗДСл., регламентира, че когато актът за прекратяването на служебното правоотношение бъде отменен от органа по назначаването или от съда, настъпилата промяна се вписва в служебната книжка на държавния служител. Следователно, когато заповедта за прекратяване на служебното правоотношение се отмени, органът по назначаването служебно, следва да впише постановената от съда отмяна. Ето защо жалбата в тази й част следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати. Предвид изхода на делото Министерство на земеделието и храните следва да се осъди да заплати на жалбоподателката сумата 1000 лв. разноски по делото. Видно от представения договор за правна защита и съдействие е, че договореното възнаграждение е в размер на 1000 лв., като е направено изрично отбелязване, че същото е изплатено. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,