Решение № 2409 от 6.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5847/2014 г.

Решение № 2409 от 6.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5847/2014 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет - Раднево (ОбС - Раднево), срещу Решение № 33 от 07.03.2014 г., постановено по адм. д. № 538/2013 г. по описа на Административен съд - Стара Загора (АССтЗ), с което е отменена като незаконосъобразна разпоредбата на чл. 14, ал. 5 от Правилника за организацията и дейността на ОбС - Раднево (Правилника, ПОДОбСР), приета с § 1 на Решение № 547 от 31.10.2013 г. на ОбС - Раднево. Касационният жалбоподател твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа, че приетата ал. 5 на чл. 14 от ПОДОбСР не противоречи на чл. 24, ал. 3, т. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Нормата не въвежда ново основание за предсрочно прекратяване правомощията на председателя на ОбС. Правото на всеки общински съветник да предлага включването в дневния ред на заседанията на ОбС разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и проекти за решения, е общо право, което не е без ограничения. Излага становище, че целта на отменената разпоредба от ПОДОбСР е избягване на евентуална злоупотреба с право и загубата на процедурно време в ОбС от разглеждане на ежемесечни искания с такова съдържание. Липсва въвеждане на нови основания, респ. изменение на досегашните такива, за предсрочно прекратяване правомощията на председателя на ОбС, поради което нормата е законосъобразна, а обжалваното решение - неправилно. Наред с това касаторът твърди, че с отменената норма не се накърняват лични права и интереси, както и обществени такива, поради което решението не подлежи на съдебен контрол. Предсрочното прекратяване на правомощията на председателя на ОбС засяга единствено представителната власт на колективния орган, не и лични права и интереси на титуляра, произтичащи от избора му. Иска отмяната на обжалваното решение и отхвърляне на жалбата на областния управител на област Стара Загора. В съдебното заседание по делото касаторът не се представлява. Ответникът - областен управител на област Стара Загора оспорва касационната жалба по подробно изложени съображения в представен по делото писмен отговор. Поддържа, че се оспорва подлежащ на съдебен контрол подзаконов нормативен акт. Правилно, според ответника, първоинстанционният съд е приел за недопустимо определянето на период от време, в който се въвежда забрана за упражняване на законово дадени правомощия на общинските съветници чрез правилника. Неговата цел е организиране дейността на света, а с оспорената разпоредба се определят периоди, в които общинският съветник е лишен от признатите му със закона права да иска от съвета разглеждане на въпрос от неговата компетентност. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила. В съдебното заседание по делото ответникът не се явява и не се представлява. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Отменената норма от ПОДОбСР недопустимо въвежда времеви период, през който общинските съветници не могат да упражняват едно от правата си като такива. Липсата на разписани такива ограничения в ЗМСМА, не дава възможност за въвеждането им с подзаконов нормативен акт. Наред с това разпоредбата е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. В производство по чл. 185 и сл. АПК, във вр. с 45, ал. 8 ЗМСМА, състав на АССтЗ е разгледал по същество жалба на областния управител на област Стара Загора, с която е оспорена законосъобразността на чл. 14, ал. 5 от ПОДОбСР. С обжалваното решение е обявена незаконосъобразността на обжалваната разпоредба, приета с § 1 на Решение № 547 от 31.10.2013 г. на ОбС - Раднево. Съдът е приел, че е сезиран с процесуално допустима жалба. Областният управител на област Стара Загора, притежава правомощието да иска отмяна на оспорената разпоредба по силата на чл. 45, ал. 8 ЗМСМА. Доколкото липсва произнасяне на ОбС - Раднево след връщането на акта от областния управител, съществува правен интерес за областния управител да я обжалва. По същество е направил извод, че отменената норма от Правилника, чиято цел е да организира дейността на общинския съвет, въвежда времеви ограничения за упражняване на законово предоставени правомощия на общинските съветници да искат от съвета разглеждане на въпрос от компетентността му. Съдът е отчел, че разпоредбата съдържа две отделни хипотези, поради което е приел, че новоприетата ал. 5 на чл. 14 от Правилника създава възможност при отхвърляне с решение на едната, автоматично да бъде отхвърлена и другата. Наред с това, съдът е счел, че неопределяемостта във времето на възприетия от закона тримесечен период сочи на несъответствие с изискванията на ЗМСМА като въвежда недопустими ограничения. Решението на АССтЗ е валидно, допустимо и правилно. То е подробно мотивирано и изложените от съда съображения изцяло се споделят от настоящия съдебен състав. Оспорената разпоредба се съдържа в ПОДОбСР, издаден от Общинския съвет на основание законовата делегация на чл. 21, ал. 3 ЗМСМА и е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В конкретния случай контролът на областния управител, във връзка с който е подадена жалбата до АССтЗ, е контрол за законосъобразност на подзаконов нормативен акт на общинския съвет. По аргумент от разпоредбата на чл. 45, ал. 4, изр. 3 ЗМСМА на оспорване от областния управител подлежат индивидуалните, общите и подзаконовите нормативни административни актове, които издават общинските съвети. Предвид това, обжалваното решение е постановено по допустима жалба, обективирана в заповед на областния управител. Обосновани на доказателствата и в съответствие с материалния закон са направените от състава на АССтЗ изводи относно незаконосъобразността на отменената разпоредба от ПОДОбСР. Неоснователно се поддържа от касатора, че чл. 14, ал. 5 от Правилника "потвърждава" чл. 24, ал. 3, т. 2 ЗМСМА, която изисква същата продължителност на трайната невъзможност или системното неизпълнение на задълженията, с оглед предсрочно прекратяване на правомощията на председателя на ОбС - Раднево. В разрез с взетото законодателно решение е и даденото тълкуване от касатора, съгласно което всяко искане за предсрочно прекратяване на правомощията трябва да е направено след изтичане на три календарни месеца. Предложеният прочит не държи сметка за това, че решението по чл. 24, ал. 3, т. 2 ЗМСМА се взема по реда на ал. 1 на посочената разпоредба, в която не се съдържа подобно ограничение. Такова не се съдържа, както по чл. 21, ал. 1, т. 3 ЗМСМА, така и съгласно чл. 33, ал. 1, т. 2 от същия закон. В този смисъл оспорената разпоредба въвежда нерегламентирано в закона ограничение. Затова правилно първоинстанционният съд е приел, че е недопустимо с нея да се въведе забрана за упражняване на законово предоставени правомощия на общинските съветници за определен период от време и конкретно да иска от съвета разглеждане на въпрос от неговата компетентност. Неоснователни са възраженията на касационния жалбоподател срещу така възприетото от съда с аргументи, черпени от чл. 27, ал. 1 ЗМСМА. В единия случай се касае за правото на общинския съветник да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения (ограничено от закона единствено по критерий - въпросите да са от компетентността на съвета), а в другия до периодичността на свикването и провеждането на заседания на съвета, чиято подготовка предхожда провеждането им (вж. разпоредбите на Глава осма "Планиране, подготовка и провеждане на заседания на общинския съвет" от Правилника). Аргументите в подкрепа законосъобразността на оспорената разпоредба, черпени от факта, че в други правилници на общински съвети са приети разпоредби, които ограничават внасянето на въпроси преди изтичане на определен срок след последното им разглеждане и отхвърляне, както и тези, които обосновават ограничението с необходимост от оптимизиране работата на съвета, препятстване загубата на процедурно време и злоупотребата с права, са неоснователни. Наред с това в случаите, в които състоянието на "трайна невъзможност" или "системно неизпълнение на задълженията" съществува, но към момента на първоначално внесеното предложение за прекратяване тази продължителност е за период по - кратък от 3 месеца, поради което е било отхвърлено, оспорената разпоредба би препятствала внасяне на искане за прекратяване на правомощията при изпълване на установения в закон срок преди изтичане на три месеца от отхвърлителното решение на съвета. Не води до други извод факта, че на стр. 1, абз. последен от обжалваното решение, е допусната очевидна фактическа грешка с посочването на ОбС - Чирпан, вместо ОбС - Раднево. Погрешното посочване е еднократно, докато вярното такова е употребено не само в диспозитива на решението, но и неколкократно в мотивите му. Допуснатата грешка в мотивите не се отразява на резултата от обжалването. Наред с изложеното, основателни са доводите на представителя на Върховната административна прокуратура относно липсата на доказателства за изпълнение разпоредбите на чл. 77 АПК, чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 28 от същия закон при приемане на оспорената разпоредба. Предвид отразената дата върху предложението за изменение и допълнение на ПОДОбСР - 22.10.2013 г. на общинския съветник Георги Бинев, липсата на доказателства за публикуване и датата на приемането - 31.10.2013 г. обосновано е възражението за неспазване на регламентирания четиринадесетдневен срок по чл. 26, ал. 2 ЗНА. С разпореждане от 03.01.2014 г. първоинстанционният съд е задължил Общински съвет - Раднево да представи по делото заверено копие на цялата административна преписка по издаването на оспорения акт. В изпълнение на това разпореждане са постъпили само ПОДОбСР, посоченото предложение, протокола от проведеното на 31.10.2013 г. заседание на Общинския съвет Раднево и препис - извлечение от Решение № 547. Доказателства по чл. 26, ал. 2 ЗНА за публикуването на проекта заедно с мотивите му, съответно доклада към него, както и такива за приемането на оспорената разпоредба след провеждане на процедурата по обсъждане по чл. 77 АПК не са представени. Предвид горното, налице е основание за отмяна и поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на оспорената разпоредба. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение,