Решение № 5687 от 27.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3240/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на „Солар – Три“ ООД, притежаващ ЕИК 201387178, със седалище и адрес на управление гр. София, бул. „България“ № 81Б, ет. 4, ап. 5, депозирана чрез адвокат – пълномощник, против Решение № 42205/16.12.2025 г., постановено по адм. дело № 1336/2025 г. по описа на Административен съд – София-град, с което са отхвърлени исковете на дружеството с правно основание чл. 1, ал. 1 и чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ за заплащане на преки имуществени вреди, причинени от бездействие на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР). Касаторът обжалва решението като неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, защото е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано. Твърди, че съдът е разгледал подадените искове в обърната последователност, като не е съобразил, че главен е този по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, което е довело до изместване на правния анализ. Счита, че решаващата инстанция не е съобразила въведените с иска доводи за служебния характер на задължението за изменение на премиите, което не допуска изчаквателно поведение, видно от чл. 31б, ал. 2 ЗЕ в приложимата редакция. Изтъква аргументи, за доказаност чрез заключението по неоспорената съдебно-икономическа експертиза (СИЕ) на отклонение с 27,7%, явявщо се предпоставка за иницииране на административно производство за изменение на премиите. Органът е следвало да действа в условията на обвързана компетентност. Жалбоподателят обоснова становището си, че при настъпили законово определени предпоставки отсъствието на административен акт, предешествано от липса на действия по иницииране и провеждане на съответното производство, очертава релевантния за отговорността по ЗОДОВ фактически елемент, изразяващ се в бездействие на органа. В условията на евентуалност, както и в сезиращата пъровинстанционния съд искова молба, обосновава наличие на вреди от нарушение на правото на Европейския съюз по смисъла на чл. 2в ЗОДОВ. Моли за отмяна на оспореното съдебно решение и за постановяване на друго, с което да бъде уважена в цялост исковата претенция на дружеството, както и претендира присъждане на разноски за две съдебни инстанции. Ответникът по КЖ – КЕВР, я е оспорил чрез процесуален представител. Аргументира се с твърдение, че в конкретния случай за КЕВР липсва задължение да изменя цените, поради което не може да се счете, че има фактическо бездействие, обосноваващо отговорността на Комисията по реда на ЗОДОВ. Претендира юрисконсултско възнаграждение за производството пред ВАС, Осмо отделение. Представителят на ВКП дава заключение за неоснователност на КЖ. Върховният административен съд, състав на Осмо отделение, преценявайки допустимостта на КЖ, валидността, допустимостта и правилността на съдебното решение и след служебна проверка по чл.218, ал.2 АПК прецени КЖ като процесуално допустима. Разгледана по същество тя е основателна, а обжалваното съдебно решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост. По делото е установено следното от фактическа и правна страна: „Солар – Три“ ООД притежава фотоволтаична електрическа централа „Воднянци“ с инсталирана мощност 2,88 МВт, находяща се в с. Воднянци, общ. Димово, обл. Видин, въведено в експлоатация с Разрешение за ползване № СТ-05-682/18.06.2012 г., издадено от зам.-началник ДНСК. Дружеството е страна по действащ договор за компенсиране с премии № ВЕИ-417/30.08.2019 г., сключен с Фонд „Сигурност на електроенергийната система (ФСЕС), със срок до 18.06.2023 година. Размерът на премията по Договора за премии се определя на основание §34, ал. 2 от ЗИД на ЗЕ, а именно - разлика между определената до влизането в сила на ПЗР към ЗИД на ЗЕ преференциална цена, (в случая 485,60 лв./МВтч) и определената прогнозна пазарна цена за електрическа енергия, произведена от възобновяеми източници в зависимост от първичния енергиен източник (в настоящия казус - слънчева енергия). С Решение № Ц-13/30.06.2023 г., за периода 01.07.2023 г. - 30.06.2024 г. определената от КЕВР премия, приложима за ФЕЦ „Воднянци“ била в размер на 235,33 лв./МВтч.. Разпоредбата на чл. 31б, ал. 2 ЗЕ вменява задължението за Комисията да измени определените премии, но не по-често от веднъж на 6 месеца, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия. Съществено изменение съгласно легалната дефиниция на това понятие според §1, т. 16а от ДР на Наредбата №1 от 14 март 2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ) е налице, ако то е в размер над 15 на сто. При съпоставка между постигнатата пазарна цена за базов товар на организиран борсов пазар за периода 01.07.2023 г. - 31.12.2023 г. и прогнозната такава за оставащия срок от ценовия период, а именно от 01.01.2024 г. - 30.06.2024 г., сравнени с определената прогнозна пазарна цена по Решение № Ц-13 от 30.06.2023 г., дружеството е констатирало, че е има съществено изменение с над 15 на сто, а именно 26,6%. Чрез основното заключение по изготвената по делото СИЕ, (отговор на задачи № 3 и 4), е констатирано изменение в размер на 27,7%, тъй като размерът на премията, дължима на дружеството за един меагватчас произведена електрическа енергия от ФЕЦ „Воднянци“ за периода 01.01.2024 г. – 30,06.2024 4г. при прилагане на прогнозна пазарна цена за базов товар на организиран борсов пазар на на електрическа енергия при преференциална цена 485,60 лв./МВтч, се равнява на 304,55 лв./МВтч., а не колкото е посочено в исковата молба – 301,90 лв./МВтч. В тази връзка, на основание чл. 214, ал. 1, изр 3 ГПК вр. чл. 144 АПК, с Определение от 26.11.2025 г., е допуснато изменение на цената на исковете, като претенцията на дружеството е за общо 132 879,03 лв., главници за периода от 01.01.2024 г. до 30.06.2024 г.  и мораторни лихви, или при условията на евентуалност сумата от 75 639,95 лв., главници за периода от 01.05.2024 г. до 30.06.2024 г. и мораторни лихви, както и законната лихва върху главниците от датата на предявяване на иска на 07.02.2025 г. до окончателното плащане, представляващи обезщетение за причинени вреди, вследствие на бездействието на КЕВР да измени размера на премията, която изплаща ФСЕС по сключен Договор за компенсиране с премии № ВЕИ – 417/30.08.2019 г., в сила от 01.10.2019 година. В исковата молба, по отношение на главния иск с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е посочено, че разликата между реализираните от ищеца приходи от премии, изплатени от ФСЕС и приходите, които би получил ищецът, ако КЕВР е изпълнила законовото си задължение да измени определените премии, представлява чистата пропусната полза за дружеството. Дружеството - ищец, без да извършва допълнителни разходи, би увеличило патримониума си претендираните суми, които представляват обезщетения за причинени от бездействието на КЕВР вреди. Между бездействието на КЕВР да измени определената премия, от една страна, и пропуснатите ползи за ищеца, от друга страна, е налице пряка причинно-следствена връзка. Поради липсата на решение на КЕВР за изменение на премиите, въпреки наличието на законово задължение съгласно чл. 31б, ал. 2 ЗЕ и настъпили законово установените условия за това, ФСЕС не е изплащала премия в реално дължимия на ищеца размер. По отношение на предявения в условията на евентуалност иск по чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ е посочено, че с проявеното от Комисията бездействие е допуснато съществено нарушение на чл. 4, § 3, чл. 6, § 1 и 2 от Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници, както и на принципите на правна сигурност и защита и оправдани правни очаквания, като е налице пряка причинно - следствена връзка между нарушението и претърпените вреди. За да отхвърли иска с правно основание чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ, административният съд е счел, че въз основа на събраните по делото доказателства, не се установява неправомерно поведение на Комисията, съответно липсва съществено нарушение на правото на Съюза, а разпоедбите, чието нарушение обосновава исковата претенция, не създават права за частноправните субекти. В частта, с която първоинстанционният съд е отхвърлил иска по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, разгледан като евентуален, са изложени съображения за липса на кумулативно изискуемите предпоставки, тъй като е прието, че според чл. 31б, ал. 2 ЗЕ административният орган дължи издаване на административен акт, а не извършване на фактическо действие. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Основателно е въведеното с касационната жалба възражение за нарушена последователност при разгледане на исковете. Видно е от исковата молба на „Солар – Три“ ООД, че искът с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е предявен като главен, а в условията на евентуалност съдът е сезиран и с иск по чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ, поради което решаващата инстанция е следвало да разгледа първо претенцията по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, произнасяйки се по нея. Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ държавата отговаря за вредите, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на нейни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Следователно, отговорността на държавата възниква при наличието на няколко предпоставки, а именно: 1. Незаконосъобразен акт, действие или бездействие на орган или на длъжностно лице на държавата; 2. Незаконосъобразният акт, респ. действие или бездействие, да е при или по повод изпълнение на административна дейност; 3. Реално претърпяна вреда (имуществена и/или неимуществена) и 4. Причинна връзка между постановения незаконосъобразен акт, действие или бездействие и настъпилия вредоносен резултат. Тези нормативно регламентирани предпоставки трябва да са налице кумулативно, като липсата на който и да е от елементите от правопораждащия фактически състав за възникване правото на обезщетение за претърпени вреди, възпрепятства възможността да се реализира отговорността по чл.1, ал. 1 ЗОДОВ. Необосновано административният съд е преценил, че неизпълнението на регламетирано в чл. 31 б, ал. 2 ЗЕ (изм. ДВ, бр. 86 от 2023 г., в сила от 13.10.2023 г.), задължение на Комисията, да измени определените премии, но не по - често от веднъж на 6 месеца, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия, не съставлява бездействие по смисъла на чл. 1, ал 1 ЗОДОВ. В съдебна практика на ВАС се приема, че незаконосъобразно е всяко бездействие, представляващо неизвършване на действия в противоречие с предписано от императивна правна норма задължение. Бездействието може да се квалифицира като основание за отговорност, когато се изразява в неизпълнение на административни правомощия, възложени по силата на закона. Изводът за наличие на бездействие трябва да се направи след анализ на нормативно установено задължение или възможност за действие. Задълженията, като дължими фактически действия на конкретния административен орган, е необходимо да са регламентирани конкретно, а не абстрактно, в Конституцията, законови и подзаконовите нормативни актове, за да е възможно да се ограничи кога тяхното неизпълнение поражда последиците на отговорност по чл. 1 от ЗОДОВ. Законовата приложимост на производствата по ЗОДОВ позволява претендирането на вреди, както от незаконосъобразни фактически, така и от правни действия. Правните действия също могат да са в пряка връзка или причинно - следствена последователност с вредоносен резултат, (идентични мотиви се съдържат в Решение № 409/16.01.2025г. по адм.жд. № 6988/2024 на ВАС, III o). Под „незаконосъобразно бездействие“ следва да се разбира „дължими по силата на закона фактически действия, включително и действия, за които по смисъла на чл. 21 от АПК, органът постановява индивидуален административен акт. За да бъде годно и самостоятелно основание за имуществена отговорност на административния орган, бездействието трябва да е: В правомощията на орган, овластен да извърши съответното действие; Да е материално незаконосъобразно или да са нарушени поне съществено административнопроизводствените правила, доколкото ги има. В обобщение следва изводът, че бездействието е противоправно само когато административният орган е бил длъжен да действа и то по - точно определен начин, респективно, в хипотезата на обвързана компетентност. Видно е от съдържанието на чл. 31 б, ал. 2 ЗЕ, че при наличие на съществено изменение, КЕВР е следвало да действа в условията на обвързана компетентност, т.е ако не е изменила определените премии в предходните 6 месеца, то комисията е била длъжна впоследствие да ги измени. В конкретния казус е установено въз основа на доказателстватата по делото, че след приемане на Решение Ц-13/30.06.2023г., размерът на премиите не е променян, следователно е изпълнено и условието за неизвършвана промяна на премиите в предходния 6 - месечен период. По делото е доказано наличието и на втората изискуема предпоставка, а именно – съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за съответен период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар. Изслушано е основно заключение по СИЕ, в което е констатирано, че изменението между определената от КЕВР с Решението цена, възлизаща на 256,27 лв./МВтч, и постигнатата цена, изичислена цена на пазар „ден напред“ на БНЕБ е прогнозна цена за оставащия срок от периода – първо полугодия на 2024 г. към края на м. 12.2023 г., в размер на 185,47 лв./МВтч, равняващо се на 27,7 %. Тази констатация по неоспореното експертно заключение, следва да се обсъди съгласно разпоредбата на чл.202 ГПК и се тълкува като съществено изменение, по смисъла на легална дефиниция, дадена в §1, т. 16а от ДР на НРЦЕЕ, ( съществено изменение е налице, ако това изменение е в размер над 15 на сто). От изложеното по - горе, се обосновава извода, че противно на първоинстанционните мотиви, в случая е доказано незаконосъобразно бездействие на КЕВР да измени определените премии, съгласно разпоредбата на чл. 32б, ал. 2 ЗЕ. Бездействието е при изпълнение на административна дейност, доколкото КЕВР е държавен орган, съответно определянето на премиите съгласно нормата на чл. 32б, ал. 2 ЗЕ, е свързано с правомощията на комисията по определянето на енергийната политика, регулиране и контрол съобразно предвиденото в чл. 1, ал.1 от ЗЕ. Настоящият състав на ВАС, Осмо отделение счита, че в обсъждания казус е доказана първата предпоставка за ангажиране отговорността на ответника по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ – по - конкретно, незаконосъобразно бездействие при или повод изпълнение на административна дейност. По делото са установени претърпенте от ищеца имуществени вреди, в същността им на пропуснати ползи и по размер. В правната теорията и в съдебната практика, вредите са разглеждани като последици от засягане на субективни права, на защитени от правото блага, които не са предмет на права, а така също от накърняване на фактически и правно защитими отношения. Имуществените вреди са обективно определимата разлика между имуществото на кредитора, след засягане на благото, и това, което би имал, при липсващо засягане. В процесния казус се претендират пропуснати ползи, поради осуетено, сигурно увеличаване на имуществото на засегнатото лице. Дружеството не е получило премиите в размера, в който КЕВР е трябвало да ги измени, поради което за „Солар – Три“ ООД е настъпила вреда от бездействието на административния орган, съставляваща разликата между изплатените му премии през исковите периоди и тези, които биха били изплатени, ако органът не бе бездействал и бе изпълнил задължението си по чл. 32б, ал.2 от ЗЕ. В приетото по делото заключение по допълнителната СИЕ, са направени изчисления, че дружеството е получило приходи от премии за периода 01.01.2024 г. – 30.06.2024 г. в размер на 235,33 лв./МВтч, а при положение, че Комисията бе изпълнила задължението си да ги измени, „Солар – Три“ ООД би получило допълнителни приходи в размер 69,53 лв./МВтч, защото при отчитане на натъпилото изменение, те ще са в размер на 304,55 лв./МВтч.. Доказано е съществуването на пряка причинно-следствена връзка между бездействието на Комисията и пропуснатите ползи. Това е така, защото изплащането на премиите се извършва чрез нормативно уреден механизъм, при който, определящ за размера на дължимото плащане към производителя, е актът на регулатора, установяващ стойността на премията. Противоправното бездействие за иницииране на административно производство с предмет съответното изменение при настъпване на законовите предпоставки, предопределя размера на престацията, която производителят следва да получи от ФСЕС. По изложените съображения претенциите на „Солар – Три“ ООД, обективирани в предявения иск по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, за присъждане на обезщетение за имуществени вреди, са доказани. Основателността на главния иск обуславя основателност и на акцесорната претенция за заплащане на лихви върху главниците на присъжданите обезщетения. Върху определените като обезщетения за непозволено увреждане суми, се дължи законната лихва от деня, в който вземането за обезщетение за вреди става изискуемо. В случаят е приложимо разрешението, прието в Тълкувателно решение №3 от 22.04.2004 год. на ВКС по тълк. гр. д. № 3/2004г., ОСГК и по т.4 от ТР № 3/22.04.2005 год. по тълк. дело №3/2004 год. на ОСГК на ВКС, според което изискуемостта на законната лихва върху обезщетението, е от момента на преустановяването на незаконни действия или бездействия на административните органи. В тази връзка, следва да се съобрази, че КЕВР е приела ново ценово Решение № Ц-17/30.06.2024 година. Съгласно заключението по СИЕ общият размер на главницата за периода 01.01.2024 г. – 30.06.2024 г. е 122 657,84 лв., а на законната лихва за забава от датата на преустановяване на бездействието – 01.07.2024 г., (с оглед новото ценово решение възлиза на 10 221,19 лв.), до датата на подаване на исковата молба – 10 221,19 лева. В полза на дружеството е дължима законна лихва за забава върху главниците, за периода от датата на подаване на исковата молба, до датата на окончателното изплащане на дължимите суми. На основание чл. 12 и чл. 13 от Закона за въвеждане на еврото в Република България посочените суми трябва да се превалутират в размер на 62 713,96 евро главница и 5 226,01 евро лихви. При доказана основателност и уважен главен иск, предявеният в условията на евентуалност, иск за присъждане на обезщетението на основание чл. 2в, ал. 1 т. 1 ЗОДОВ, не следва да бъде разглеждан. Разноски: В първоинстанционното производство „Солар – Три“ ООД е претендирало и е доказало разноски в размер общо на 8 511,47 евро, а в производството пред касационната инстанция е доказало разноски в размер общо на 51,13 евро, или общо в полза на дружеството трябва да бъдат присъдени разноски в размер на 8 562,60 евро, направени в двете съдебни инстанции. Водим от гореизложеното и в този смисъл, Върховният административен съд, състав на Осмо отделение