Решение № 12241 от 13.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11302/2016 г.

Решение № 12241 от 13.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11302/2016 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208-228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФЗ), подадена чрез процесуалния представител юрк. Д. Георгиев, против решение № 175/1.08.2016 г., постановено по адм. дело № 385/2015 г. на Административен съд К., с което, по жалба на А. С. С. от с. Д., е отменено Уведомително писмо изх. № 02-100-6500/4396 от 15.10.2015 г. на заместник-изпълнителния директор на държавен фонд "Земеделие" - С. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г., за отказано финансово подпомагане по подадено заявление за подпомагане от 28.04.2014 г. и приложение за кандидатстване за агроекологични плащания за кампания 2014 г. по направление "Възстановяване и поддържане на затревени площи с висока природна стойност" /ВПС-1/ и са наложени санкции за бъдещ период, и преписката е върната на касатора за ново произнасяне при спазване на дадените от съда указания. Релевирани се доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснато съществено нарушение на процесуалния закон и поради необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК.. Касационният жалбоподател твърди, че неправилно съдът е приел, че в оспорената част на уведомително писмо не се съдържат фактически основания за издаването му и излага подробни съображения по приложимите разпоредби на Наредби № 5/27.02.2009 г. и № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол на МЗХ и чл. 43, ал. 2 от ЗПЗП. Моли ВАС да отмени решението и да остави в сила оспорения акт. Претендира заплащане на разноски. В откритото съдебно заседание пред ВАС не изпраща процесуален представител. Ответникът по касационната жалба - А. С. С. не изпраща процесуален представител и не заявява становище по жалбата. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Намира за необоснован правния извод на съда, че оспореният акт е постановен в нарушение на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, тъй като от съдържанието на оспореното уведомително писмо могат да се установят фактически и правни основания за издаването му-в табличен вид са описани площите на парцелите след разрешаване на застъпванията, площите на парцелите след извършването на административна проверка, установените площи, както и разликата между декларираната и установената площ, допустима за подпомагане. Намира и че на стр. 4 от акта в табличен вид е изчислен размерът на финансовото подпомагане, който в случая е 0 лева, и че неправилно първоинстанционният съд е приел, че от таблицата на стр. 2 не става ясно защо е отказано финансовото подпомагане, тъй като в колона 3 е записано, че декларираната площ на БЗС 20763-233-1-1 е 15,63 ха, а за БЗС 20763-231-1-1 е 18,86 ха, в колона 4 е отразено, че площта след разрешаване на двойно заявени площи е 18,86 ха, т.е. няма застъпени площи, в колона 5 няма посочена стойност, тъй като не е извърешна проверка на място и тъй като в конкретния случай размерът на недопустимата площ е определен въз основа на извършена административна проверка по данните в ИСАК и СИЗП, а не на проверка на място, каквато съгласно чл. 30 от Регламент 1122/2009 г. се прави на случаен принцип само на 5% от подадените заявления за подпомагане, в кръга на която извадка жалбоподателката не е попаднала, а в колони 6 и 7 е отбелязано, че след извършени административни проверки и установени неспазени базови изисквания установената площ е 0 ха, то недопустимата площ е цялата площ и за двата на БЗС от 15,63 ха и 18,86 ха. Намира и че под таблицата е описано съдържанието на съответните колони, като в колона 6 - че на основание чл. 16а, ал. 6 от Наредба № 105/22.08.2006 г. и чл. 43, ал. 3, т. 4 ЗПЗП ДФЗ отказва частично или пълно плащанията на площ, тъй като кандидатът е заявил площ, която не стопанисва и попада извън специализирания слой "Площи допустими за подпомагане" за 2014 г., а колона 7 - че на основание т. 6 "Намаления при неспазване на базови изисквания за съответните направления по мярка АЕП" и т. 7 "Групиране на базовите изисквания по направления" от Методиката за намаляване и отказване на агроекологичните плащания на МЗХ, за парцел, за който е било установено неспазване на базови изисквания, не се извършва плащане за 2014 г. Счита и че, уведомителното писмо, като автоматично генериран административен акт, съдържа описание в относимите колони относно заявените за подпомагане площи, установените допустими за подпомагане площи след извършени кръстосани проверки и съответно - установените недопустими за подпомагане площи, т.е. че независимо от наличието под всяка таблица в уведомителното писмо на текстова част, описваща подробно данните в съответната колона от таблицата, съдът необосновано е приел, че писмото не съдържа фактически установявания и е издадено в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, като не е съобразил и ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ. По тези съображения намира обжалваното решение за неправилно и предлага то да бъде отменено и да бъде постановено друго по съществото на спора, с което оспорването като неоснователно да бъде отхвърлено. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалба на А. С. С. от с. Д. против Уведомително писмо изх. № 02-100-6500/4396 от 15.10.2015г г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. в частта за отказано финансово подпомагане за 2014 г. по мярка 214 "Агроекологични плащания" за заявена площ от 15,63 ха с идентификатор на парцел 20763-233-1-1 и за заявена площ от 18,86 ха с идентификатор на парцела 20763-231-1-1, и наложена санкция за бъдещ период в размер на 10 185, 79 лева по заявление с Уникален регистрационен номер /УРН/ 10/140514/51853 от 28.04.2014 г., допълнено със заявления от 23.05.2014 г. и от 9.07.2014 г. - по направление "Възстановяване и поддържане на затревени площи с висока природна стойност" /ВПС-1/. Оспорващият възразил, че обжалваният административен акт - в посочената по-горе част, е опорочен поради неспазване на установената форма, с оглед непосочени в него фактически основания, обуславящи посочения в процесното уведомително писмо извод за наличие на "констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане за заявената площ", което съществено затруднило осъществяването на правото на защита срещу него. Твърдял и незаконосъобразност на оспорения акт поради допуснати нарушения на материалния закон и съществени нарушения на административнопроизводствените правила - нарушения на процедурата чрез извършване на теренни проверки по чл. 16а ал. 3 от Наредба № 105/2006 г., които са незаконосъобразни, предвид решение на ВАС по адм. дело № 10538/2014г - отменителни основния по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК. От писмените доказателства по приложената административна преписка и тези, представени от страните, съдът приел за установено, че административното производство е образувано по подадено от жалбоподателя за кампания 2014 г. заявление с УИН 10/140514/51853 от 28.04.2014 г., допълнено със заявления от 23.05.2014 г. и от 9.07.2014 г., като е кандидатствал по Схемата за единно плащане на площ /СЕПП/, по мярка Плащания за природни ограничения в планински район /НР1/ и по мярка Агроекологични плащания /АЕП/ и заявените БЗС са едни и същи за всяка от схемите и мерките за подпомагане, с местонахождение в землището на село Д., за земеделски парцели с № 20763-231-1 и 20763-233-1, с култура код 311000, с площ съответно от 18,86 ха и от 15,63 ха, ползвани въз основа на договор за аренда. Съобразил, че основанието за отказ на финансово подпомагане за процесната мярка са констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане за заявената площ, установени при извършени проверки по чл. 37 от ЗПЗП, като в приложената таблица за процесните парцели на стр. 2 за данни за парцел 20763-233-1-1 са посочени: декларираната площ - 15,63 ха / колона 3/; площ след разрешаване на двойно заявени площи - 15,63 ха /колона 4/; площ на парцела след извършени проверки на място - без отбелязване на стойности /колона 5/, след административни проверки - нулева стойност /колона 6/; площ на парцела с неспазени базови и други изисквания - нулева стойност / колона 7/; установената площ на парцела - нулева стойност / колона 8/ и недопустимата площ от 15,63 ха / колона 9/; сътветно за парцел 20763-231-1-1 - декларирана площ 18,86 ха / колона 3/; площ след разрешаване на двойно заявени площи - 18,86 ха /колона 4/; площ на парцела след извършени проверки на място - без отбелязване на стойности /колона 5/ и след административни проверки - нула /колона 6/; площ на парцела с неспазени базови и други изисквания - нула / колона 7/; установената площ на парцела - нула / колона 8/ и недопустима площ от 18,86 ха / колона 9/. Взел предвид и, че в обясненията към таблицата е посочено, че данните в колона 6, която в случая е 0, показват размера на определената площ на парцела, установена след извършване на административни кръстосани проверки по заявлението, а в обяснението към таблицата за колона 7 - също със стойност 0 е посочено, че касае площта, за която не са спазени базови изисквания за съответното направление и в частност за мярка 214 "АЕП", като е посочена Методика за намаляване и отказване на агроекологични плащания, утвърдена със Заповед № РД-09-746/20.11.2014 г. на МЗХ /т. 6 и т. 7/, според които за парцел, за който е установено неспазване на базовите изисквания, не се извършва плащане за 2014 г., доколкото кандидатът не е спазил някой от ангажиментите, свързани с предоставянето на финансова помощ. От трета страна установил, че в обясненията за колони 8 и 9 от таблицата е посочено, че първата със стойност 0 касае площта на парцела, за която са изпълнени всички изисквания за оторизация, а втората - със стойности съответно 15,63 ха и 18,86 ха касае разликата между декларираната и установената площ на парцела, вкл. недопустимата за подпомагане площ, която в случая е равна декларираната, съответно 15,63 ха и 18,86 ха, както и че в таблицата на стр. 4 са посочени редукции на субсидията съобразно основанията по Методика за намаляване и отказване на агроекологични плащания на МЗХ, както следва - липса на дневник за извършени дейности в земеделското стопанство, неспазени изисквания за управление, закъсняло подаване или промяна на заявлението, наддеклариране на земеделски парцели, неспазено кръстосано съответствие и неспазване на правилата за добра земеделска практика и минималните изисквания за торене и използване на продукти за РЗ. На последно място съобразил, че едва в откритото съдебно заседание на 13.01.2016 г. пълномощникът на ответника заявил за пръв път, че отказът за оторизация и наложената санкция по оспореното уведомително писмо са издадени след извършени административни проверки и са мотивирани с оглед данните за начина на трайно ползване на заявения БЗС, който в случая е храсти и затревени територии, а по процесната мярка допустими за подпомагане са БЗС с начин на трайно ползване - обработваема земя, трайни насаждения, постоянно затревени площи и смесено земеползване - съгласно Наредба № 11/2009 г. и Приложение № 4 към мярка 214,съобразно писмо вх. № 02-0400/540 от 4.03.2015 г. на МЗХ до изпълнителния директор на ДФЗ, в което са посочени физическите блокове със съответния им начин на трайно ползване. Съдът преценил оспорения административен акт за издаден от компетентен орган - заместник-изпълнителния директор на ДФЗ-РА, в кръга на делегираните му правомощия съгласно чл. 20, т. 3 и чл. 20а, ал. 1 и ал. 2, т. 2 ЗПЗП. По отношение на изискването за форма съдът приел, че в оспореното уведомително писмо административният орган само е изброил възможните хипотези за отказ или частично намаляване на плащанията, но не е посочил коя от тях е приложил в конкретния случай, т. е. няма конкретни, относими и адекватни констатации по отношение на заявлението на оспорващата, като този извод извел след пълна проверка на съдържанието му, анализирано в съвкупност с данните в таблиците и в разясненията към тях. Този извод обосновал от една страна със записаното на стр. 1 от уведомителното писмо че ДФЗ отказва финансово подпомагане поради: "констатирани несъответствия с изискванията за подпомагане в долуописаните площи въз основа на следните нормативни основания, но в таблицата на стр. 2 за двете БЗС колоните и разясненията не сочат фактическите обстоятелства, довели до този отказ - иначе казано - дали отказаната оторизация е поради неотстранено двойно деклариране /колона 4/ или поради установена след административната проверка площ, различна от декларираната /колона 6/ или поради неспазване на базови и други изисквания и какви /колона 7/, още повече, че в обяснението към таблицата за колона 7 е направено препращане към т. 6 и т. 7 от Методиката за намаляване и отказване на агроекологични плащания, но там в т. 6 са посочени четири основания за намаления, съответно в относимата т. 7.3 - изисквания за земеделските стопани за възстановяване и поддържане на затревени площи чрез косене или чрез паша и за почистване от нежелана растителност. Преценил, че при това положение е невъзможно установяване на кое базово изискване не съответстват процесните БЗС, респ. кой от ангажиментите, свързани с предоставянето на финансова помощ по това направление кандидатът не е спазил, още повече, че възможните редукции на субсидията съобразно основанията по Методиката, изброени и в колони 8-13 на таблицата на стр. 4 от уведомителното писмо, са: липса на дневник за извършени дейности в земеделското стопанство, неспазени изисквания за управление, закъсняло подаване или промяна на заявлението, наддеклариране на земеделски парцели, неспазено кръстосано съответствие и неспазване на правилата за добра земеделска практика и минималните изисквания за торене и използване на продукти за РЗ, а записванията във всички колони са с нулева стойност, поради което е останало неясно основанието за недопустимост на финансовото подпомагане. Обобщено съдът приел, че че липсват мотиви - кое от изискванията административният орган е приел, че не е спазено и въз основа на кои факти е изведен този извод, както и че е недопустимо едва след издаването на административния акт, и то във фазата на съдебния контрол на този акт той тепърва да бъде допълван - чрез излагане на фактически съображения, както и че липсата им не може да се запълни чрез събиране на доказателства, тъй като по делото липсва предмет на доказване. Посочил и, че дори и в съдебното производство, при спазване на правилата на доказателствената тежест, административният орган не установил наличието на фактически обстоятелства за издаване на оспорения акт. Съобразявайки горните обстоятелства и практиката на ВАС съдът приел, че неизлагането на мотиви е съществен порок на акта и винаги е основание за неговата отмяна, тъй като не дава възможност на страните за защита и препятства правилното упражняване на съдебния контрол за законосъобразност. По тези съображения преценил оспореното Уведомително писмо, в частта на отказа за финансиране за процесните парцели за незаконосъобразно и го отменил в тази част. Упражнил правомощието си по чл. 173, ал. 2 от АПК и върнал преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Постановеното решение е правилно. Наведеният довод в касационната жалба, че фактическите основания за отказа се установяват от данните по преписката, е неоснователен. Той не намира опора в чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Изискването за мотивиране на отказа от финансиране е именно посочване на фактическите основания и съпоставянето им с правните такива, от които административният орган черпи правомощието си да издаде отказа. Правилна е преценката на съда за нарушаване на изискването за форма. Посочването на фактическите и правни основания за издаването на акт от страна на органа са предпоставка, обуславяща възможността за упражняване на контрол върху същия, а и за възможността за организиране на адекватна защита спрямо него. С оглед изложеното по-горе досежно записванията в оспореното писмо и таблиците към него, основателни са били доводите на жалбоподателя в частта за посочените БЗС, че административният акт не съдържа ясно изложение на фактическите основания, поради наличието на които е издаден отказ за финансово подпомагане, с което съществено е затруднил защитата му срещу него. Основните доводи на жалбоподателя в производството пред първоинстанционния съд за немотивираност на оспорения акт правилно са преценени като основателни. Няма колебания в практиката на ВАС, че по принцип няма пречка мотивите към акта да бъдат изложени и отделно от самия акт, в друг документ към преписката, но в случая такива няма, а мотивите към оспореното уведомително писмо не могат да се изведат и от разясненията, посочени в относимите колони от таблиците, приложени към него, в частта досежно процесните парцели на оспореното уведомително писмо. Противно на твърдяното в настоящата жалба, решаващият съд е стигнал до правилния извод, че в издадения акт няма конкретни, относими и адекватни констатации по отношение на относимата част от заявлението на оспорващия за процесните парцели. Правилен е изводът, че по отношение на тях в уведомително писмо не се съдържат фактически основания за отказа за подпомагане по процесната мярка, а стават известни едва от становището на ответника по жалбата. Наведеният довод в касационната жалба за необоснованост на съдебния акт неоснователен. В тази част от касационната жалба процесуалният представител на касатора прави опит да замести липсващите мотиви на оспореното писмо, което не може да бъде предмет на обсъждане, защото касационната жалба не е и не може да бъде част от обжалваната заповед. Правилен, при това положение е изводът на първоинстанционния съд, че в оспорената част на УП е било налице основанието за отмяна и по чл. 146, т. 3 от АПК. В този смисъл практиката на ВАС е безпротиворечива - напр. решения № 4104 от 8.04.2016 г. по адм. д. № 10814/2015 г., № 6128 от 20.05.2016 г. по адм. д. № 10908/2015 г., и № 2361 от 24.02.2017 г. по адм. д. № 5507/2016 г., трите - на IV отд. на ВАС. Предвид изложеното по-горе, съдът не е допуснал нарушения на материално-правните норми и е формирал обосновани правни изводи. Посочените по-горе категорично установени и относими към спора факти и обстоятелства налагат извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт в посочената по-горе част, поради което съдът правилно го е отменил и на основание чл. 173, ал. 2 от АПК върнал преписката на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Предвид горните съображения настоящият състав на ВАС намира, че обжалваното решение на АС - К. е съобразено с материалния закон и не страда от релевираните с касационната жалба пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора искането на касатора за присъждане на разноски по делото, предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК, вр. с чл. 228 АПК, е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК настоящият състав на Върховният административен съд, четвърто отделение