Решение № 379 от 15.1.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9542/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (РНО) по Програма Интеррег Европа VІ-С 2021-2027, срещу Решение 7346/15.07.2024 г. на Административен съд Варна, постановено по адм. дело 710/2024 г. Касаторът счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Излага какви са правилата за верифициране на разходи по програмата, съдържащи се в Наръчник на програмата за програмен период 2021-2027 година, версия 2, както и че тяхното верифициране е в съответствие с чл. 74 от Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд Убежище, миграция и интеграция , фонд Вътрешна сигурност и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (Регламент 2021/1060). Сочи, че проверката приключва с издаването на Сертификат на верифицираните разходи, като чрез него се удостоверяват само допустимите разходи или тези, които отговарят на действащото законодателство и програмните правила. Съгласно последните, бенефициерът може да подаде възражение срещу отказа на контрольора да верифицира недопустимите разходи, като представи аргументи и писмени доказателства в подкрепа на твърденията си. Доколкото съгласно правилата на програмата по отношение на конкретно предявените от бенефициера разходи следва да бъде доказано, че са извършени за наемане на членовете на екипа по трудово правоотношение при един от двата допустими от правилата варианти, то не са приложими разпоредбите на чл. 57 59 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), тъй като и съгласно § 5, т. 3 ДР на ЗУСЕФСУ по отношение на плащанията, верификацията и счетоводното отчитане на разходите, възстановяването и отписването на разходи и осчетоводяването на програмите, регламентирани въз основа на законовата делегация по чл. 7, ал. 4, т. 4 с.з. в Наредба Н-5/29.12.2022 г., те не се отнасят до Програма Интеррег Европа VІ-С 2021-2027, а до програмите за трансгранично сътрудничество по външните граници на ЕС. Сочи, че действията на контрольора по верифициране на разходите са част от процедурата и становището му не е завършващ акт. Поради това в отговор на подаденото от бенефициера възражение (Appeal declaration), е изпратено оспореното пред първоинстанционния съд писмо изх. 99-00-2-184/12.03.2024 г. на РНО, което няма характеристиките на индивидуален административен акт по смисъла на АПК. Същото представя едниствено констатации по изпълнението на програмните правила във връзка с декларирането на разходи за персонал. Поради това и касаторът намира, че това писмо не подлежи на съдебен контрол, тъй като няма белезите на индивидуален административен акт. Прави искане съдебното решение да бъде обезсилено като недопустимо, алтернативно да бъде отменено като неправилно и съдът да се произнесе по същество на спора с оставяне без уважение на жалбата на Регионална агенция за предприемачество и иновации Варна срещу Писмо изх. 99-00-2-184/12.03.2024 г. на РНО. Претендира присъждане на разноски в размер на платената държавна такса, както и юрисконсултско възнаграждение за две инстанции. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендирано от ответника адвокатско/юрисконсултско възнаграждение над установените минимални размери. В съдебно заседание касаторът не се явява и не се представлява. Ответникът Сдружение Регионална агенция за предприемачество и иновации Варна , в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за касационното производство по представен списък, придружен с доказателства. Ответникът се представлява от адв. К. Дойчинов, ПАК. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване пред Административен съд Варна е Писмо изх. 99-00-2-184/12.03.2024 г. на РНО, изпратено по повод възражение на Сдружение Регионална агенция за предприемачество и иновации Варна (РАПИВ) срещу отказ на контрольор първо ниво на контрол (ПНК) да верифицира разходи по проекта, които бенефициерът е декларирал през отчетен период 01.03.2023 г. 31.08.2023 г. Съдът установява, че Сдружение РАПИВ е бенефициер във връзка с изпълнението на проект рег. 01С0278 SirNERGY Social Innovation in Renewable Energies , финансиран по Програма Интеррег VІ-С Европа. Съдът приема, че от страна на Сдружението са декларирани разходи за отчетен период 01.03.2023 г. 31.08.2023 г. в общ размер 8 607 евро, представляващи разходи за персонал възнаграждения за две лица Р. Ж. и М. З., които са определени за членове на екипа по проекта, и двете назначени по трудово правоотношение с бенефициера. Съдът установява, че съгласно сключените от РАПИВ трудови договори и допълнителни споразумения към трудови договори за посочените лица, Р. Ж. е назначена на позицията мениджър проект със 100% от работното време, определено по трудов договор за изпълнение на дейностите по проекта, на непълно работно време 2 часа дневно. За нея е изготвено писмо за определяне на задачите за периода 05.05.2023 г. 31.05.2027 г., в което е определено, че лицето ще работи 100% от времето по подписания трудов договор за извършване на задачите и дейностите по проекта. По отношение на М. З., съдът установява, че същата е назначена на длъжност Финансов мениджър , като с допълнително споразумение към трудовия й договор, за длъжността е определено непълно работно време 1 час дневно, а с друг трудов договор лицето е назначено на длъжност сътрудник по управление н европейски проекти и програми на непълно работно време 2 часа дневно. За нея също е изготвено писмо за определяне на задачите за периода 01.05.2023 г. 31.05.2027 г., в което е посочено, че лицето ще работи 100% от времето по трудовия си договор за извършване на задачите и дейностите по проекта. На представения пакет отчетни документи е извършена проверка първо ниво на контрол (ПНК) от контрольор в Министерство на регионалното развитие и благоустройството, в резултат на която не са потвърдени като допустими разходи в размер на 8 607 евро. Направена е констатация, че по отношение документ, определящ процента на работа по проекта (100% или по-малко), като например писмо за възлагане на задачи, от страна на Сдружението са изготвени писма за възлагане, но някои от тях не отговарят на нито една от наличните възможности за персонал, нает по Програмата и с оглед чл. 39 от Регламент (ЕС) 2021/1059 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година относно специалните разпоредби за цел Европейско териториално сътрудничество (Interreg), подкрепяна от Европейския фонд за регионално развитие и инструменти за външно финансиране (Регламент 2021/1059), както и съгласно Наръчника на Програмата, версия 2 към декември 2022 г. Отбелязано е, че бенефициерът декларира служители, които работят и по други задачи и/или проекти, като такива, които работят на пълен работен ден, 100% по проекта. Заключено е, че противоречието в изготвените от работодателя документи и действителната ситуация, не позволява правилна оценка на % отработено време по свързани с проекта дейности, като се гарантира, че не се отчита повече от 100% от времето. Срещу констатациите от ПНК е подадено възражение от РАПИВ до РНО, в което са изложени аргументи за допустимост на разходите за персонал, тъй като документите са изготвени съобразно правилата на Програмата и Наръчника за изпълнение на Програмата за програмен период 2021-2027 (Programme Manual). Изразено е становище, че документите са изготвени правилно, като в тях е посочен постоянен процент заетост в рамките на конкретното правоотношение 100%. Бенефициерът иска да бъдат преразгледани резултатите от проверката и неверифицираните разходи да бъдат признати в следващ отчетен период. На 12.03.2024 г. е издадено оспореното пред първоинстанционния съд писмо на РНО, в което като са изложени установените от органа факти при извършената проверка ПНК и в хода на осъществената между Сдружението и контрольора кореспонденция, е обобщено, че коментираните двама служители са назначени на непълно работно време, или на 2 часа дневно работа по проекта, но в изготвените писма за възлагане на задачи и длъжностни характеристики е посочено, че заетостта им е 100% по съответния трудов договор по проект SirNERGY, което не отговаря на чл. 55, ал. 5 Регламент 2021/1060. Посочено е, че пълната заетост 100% работа по проекта е относима за служители, които работят на пълно работно време 8-часов работен ден, а при непълно работно време, работодателят следва да посочи процента часове работа по операцията на месец, който не може да бъде 100%. Органът сочи, че доколкото в представените от Сдружението писма за възлагане на задачи, подобно на длъжностните характеристики на служителите, е отбелязано, че лицето ще работи 100% по трудовия договор за изпълнение на съответната длъжност по проекта, това не отговаря на условията за назначаване на служителя на непълно работно време с фиксиран процент отработени часове за съответния месец. В заключение е посочено, че разходите за персонал в размер на 8 607,59 евро, в която сума се включват разходи в размер на 993,19 евро административни разходи и същата сума разходи за командировки на екипа, са недопустими за възстановяване от бюджета на Програмата. В хода на съдебното производство е изготвена съдебно-счетоводна експертиза, заключението по която не е оспорено от страните и е прието от съда като обективно и компетентно. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че е сезиран с допустима жалба, като подадена против акт, който подлежи на оспорване, доколкото решенията във връзка с верифициране на разходи при междинни и окончателни плащания по договори за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕФСУ, подлежат на оспорване по реда на АПК по аргумент от чл. 62, ал. 1 във вр. чл. 27, ал. 3 ЗУСЕФСУ. Съдът приема, че актът е издаден от компетентен орган, в законоустановената писмена форма, подробно е мотивиран и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но същият е издаден в противоречие с материалния закон. Първоинстанционният съд приема, че в акта са изложени фактически основания, но органът не конкретизира нито една от хипотезите за недопустимост на разходите по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ, нито сочи нарушени разпоредби на актовете по чл. 59, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ. Сочи, че при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, органът следва да подведе своите фактически установявания, изложени в решението за отказ от верификация на разходите, под хипотезата на някоя от посочените норми, и изложи мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. Излага, че е недопустимо съдът вместо органа да формира правен извод въз основа на установените факти и да изведе правната му воля. Сочи, че липсата на правна квалификация, представляваща основание за отказ от верификация на разходите, е порок, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. При липса на правни основания съдът не може да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали установените по делото факти, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Позовава се на съдебна практика на ВАС. По изложените съображения съдът достига до решаващия извод, че актът е незаконосъобразен, като издаден в противоречие с материалния закон липса на правно основание за издаването му, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Като сочи, че естеството на акта не позволява решаване на въпроса по същество, съдът приема, че преписката следва да се изпрати на ръководителя на Националния орган на Програма Интеррег Европа 2021-2027 за ново произнасяне по заявените от Сдружение Регионална агенция по предприемачество и иновации Варна и отказани за плащане разходи за персонал за периода 01.05.2023 г. 31.08.2023 г., като при новото разглеждане на искането следва да се прецени допустимостта на разходите на базата на нормативните критерии в ЗУСЕФСУ, а преценката на органа се мотивира изрично. Така мотивиран, съдът достига до решаващия извод, че оспореният пред него акт Решение 99-00-2-184/12.03.2024 г. на РНО на Програма Интеррег VІ-С Европа 2021-2027 по проект 01С0278 SireNERGY, с което са определени като недопустими за възстановяване от бюджета на Програмата разходи в размер на 8 607,59 евро, декларирани за отчетен период 01.03.2023 г. 31.08.2023 г., е незаконосъобразен и го отменя, връща преписката на административния орган за ново произнасяне, и осъжда МРРБ за разноски. Решението е валидно, но недопустимо. Проект SireNERGY Социални иновации в областта на възобновяемите енергийни източници се финансира по договор за субсидия от 06.03.2023 г., сключен между Регион О дьо Франс, в качеството му на Управляващ орган на Програмата Interreg Europe, и Фондация Леартибай, Испания, в качеството й на водещ партньор. Договорната основа и правната рамка на договора за субсидия включват Програмата Interreg Europe, одобрена от Европейската комисия на 05.07.2022 г. с Решение С(2022)4868, и регламентите, делегираните актове и актовете за изпълнение на Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2021-2027 г., както е посочено в него, по-специално Регламент 2021/1060, Регламент 2021/1058, Регламент 2021/1059, Регламент 1303/2013. Съгласно чл. 6 ЗУСЕФСУ управлението на средствата от ЕФСУ, предоставени по програми за европейско териториално сътрудничество, се осъществява съгласно приложимото за тях право на Европейския съюз и международни договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, а съгласно § 5 ДР на ЗУСЕФСУ, законът се прилага и за финансовата подкрепа по тези програми по отношение извършването на плащанията към бенефициентите, верификацията и счетоводното отчитане на разходи, възстановяването и отписването на неправомерни разходи и осчетоводяването на програмите, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България. Видно и от приложното поле на Наредба Н-5 от 29 декември 2022 г. за определяне на правилата за извършване на плащания, за верификация и счетоводно отчитане на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по програмите , издадена въз основа на законовата делегация по чл. 7, ал. 4, т. 4 ЗУСЕФСУ, по отношение програмите за териториално сътрудничество, същата е приложима само към двустранните програми за трансгранично сътрудничество по външните граници на ЕС, които са програмите между Република България и Република Сърбия, Република България и Република Турция, и Република България и Република Северна Македония. С Регламент 2021/1060 се установяват общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд Убежище, миграция и интеграция , фонд Вътрешна сигурност и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (РОР). В съображение 3 от регламента е посочено, че поради спецификите на всеки фонд специалните правила, приложими към всеки отделен фонд и към цел Европейско териториално сътрудничество (Interreg) по Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), следва да бъдат определени в отделни регламенти ( регламенти за отделните фондове ), които да допълват настоящия регламент. Специфичните цели и обхватът на подкрепата от ЕФРР по отношение на целта Инвестиции за работни места и растеж и целта Европейско териториално сътрудничество (Interreg), посочени в член 5, § 2 Регламент 2021/1060 се определят в Регламент (ЕС) 2021/1058 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд. EФРР допринася за действията на Съюза, водещи до увеличаване на икономическото, социалното и териториалното сближаване в Съюза в съответствие с член 174 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), като по-специално предоставя подкрепа по цел Европейско териториално сътрудничество (ЕТС/Interreg). Цел ЕТС/Interreg е предмет на специална уредба в Регламент 2021/1059 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година относно специалните разпоредби за цел Европейско териториално сътрудничество (Interreg), подкрепяна от Европейския фонд за регионално развитие и инструменти за външно финансиране (Регламент 2021/1059). Съгласно чл. 1, § 5 Регламент 2021/1059, РОР и Регламент 2021/1058 се прилагат по отношение на програмите по Interreg, освен когато не е изрично предвидено друго съгласно посочените регламенти и Регламент 2021/1059 или когато Регламент 2021/1060 може да се прилага единствено за цел Инвестиции за растеж и работни места . Interreg се изпълнява чрез програми при споделено управление. Териториалното сътрудничество по Interreg е структурирано в четири направления. Направление С (според латинската номерация, направление В ) на Interreg обхваща междурегионално сътрудничество чрез четири специфични програми за повишаване на ефективността на политиката на сближаване, първата от които насърчава обмена на опит, новаторски подходи и изграждане на капацитет с оглед на установяването и разпространението на добри практики и прилагането им в политиките за регионално развитие, включително програмите по целта Иновации за работни места и растеж (Програмата Interreg Europe). В Програма Interreg Europe 2021-2027 участват 36 държави - всички 27 държави членки на Европейския съюз, две страни партньори Норвегия и Швейцария и 7 държави кандидатки за ЕС - Албания, Босна и Херцеговина, Молдова, Черна гора, Северна Македония, Сърбия и Украйна. За целите на РОР, участващите в програма по Interreg държави следва да определят единен управляващ орган и единен одитен орган (чл. 45, § 1 Регламент 2021/1059). С Регламент 2021/1059 се определят подробни правила относно тези органи, техните функции и отговорности. Съгласно съображение 2 от този регламент, същият съдържа специални разпоредби относно техническата помощ, мониторинга, оценката, комуникацията, допустимостта, управлението и контрола, както и по отношение на финансовото управление. Управляващият орган на програма по Interreg изпълнява функциите, предвидени в членове 72, 74 и 75 Регламент 2021/1060, с изключение на задачата по подбор на операциите, както е посочено в член 72, § 1, буква а) и член 73 от посочения Регламент, и когато счетоводната функция се изпълнява от различен орган съгласно член 47 Регламент 2021/1059 на плащанията за бенефициерите, както е посочено в член 74, § 1, буква б) Регламент 2021/1060. Съгласно последната разпоредба, УО гарантира, в зависимост от наличието на финансиране, че даден бенефициер получава пълната дължима сума не по-късно от 80 дни от датата на подаване на искането за плащане от бенефициера. Счетоводната функция, определена съгласно чл. 47 Регламент 2021/1059, се състои от задачите, изброени в член 76, § 1, букви а) и б) Регламент 2021/1060, и обхваща също така плащанията, извършвани от Комисията, и като общо правило плащанията към водещия партньор в съответствие с член 74, § 1, буква б) от посочения регламент. Съгласно чл. 46, § 3 Регламент 2021/1059, чрез дерогация от член 74, § 1, буква а) Регламент 2021/1060, държавите членки, и когато е приложимо, третата държава, партньорската държава или ОСТ, участващи в програмата по Interreg, могат да решат, че проверките на управлението по член 74, § 1, буква а) Регламент 2021/1060 трябва се извършват чрез определянето от всяка държава членка на орган или лице, отговарящо за тази проверка на нейна територия ( контрольор ). Тази възможност произтича от уредената в чл. 74, § 3, ал. 2 Регламент 2021/1060 делегация, съгласно която в Регламента за Interreg може да се определят специални правила за проверките на управлението, които се прилагат към програмите по Interreg. Това са проверки на управлението, които УО провежда за да установи дали съфинансираните продукти са доставени и съфинансираните услуги предоставени и дали операцията съответства на приложимото право, на програмата и на условията за предоставяне на подкрепа на операцията, които включват административни проверки по отношение на заявления за плащане, предявени от бенефициерите и проверки на място на операциите. Когато е решено проверките на управлението да се извършват от определени контрольори, съгласно § 4 на чл. 46, управляващият орган се уверява, че разходите на бенефициерите, участващи в дадена операция, са били проверени от определения контрольор, като всяка държава членка, трета държава, партньорска държава и ОСТ определя като контрольор национален или регионален орган или частноправен субект или физическо лице (§ 8). Съгласно т. 7.1. Програмни органи от Програма за сътрудничество Interreg Europe, одобрена с Решение за изпълнение на Комисията C