Решение № 9605 от 31.10.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Мирково, подадена чрез адв. М. Стамов, против решение 363/04.04.2022 г., постановено по адм. д. 48/2022 г. по описа на Административния съд -София-област /АССО/, с което са отменени разпоредбите на чл. 4, ал. 2, в частта или председателския съвет, чл. 18, т. 1, чл. 19, чл. 20, чл. 49, ал. 2, в частта или от член на председателския съвет, чл. 66, ал. 1 в частта ,,подпомаган от председателския съвет, ал. 4, чл. 144, ал. 1, в частта подпомаган от председателския съвет, чл. 144, ал. 2, изр. първо от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет на община Мирково, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. В касационната жалба се твърди неправилност на решението, като постановено при неправилно приложение на материалния закон. Излага се, че създаването на председателските съвети не е в противоречие със ЗМСМА. Иска се отмяна на решението и отхвърляне протеста на прокурор при Окръжна прокуратура София. Ответникът прокурор при Окръжна прокуратура София, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срок от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Производството пред АССО е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура София против разпоредбите на чл. 4, ал. 2, в частта или председателския съвет, чл. 18, т. 1, чл. 19, чл. 20, чл. 49, ал. 2, в частта или от член на председателския съвет, чл. 66, ал. 1 в частта ,,подпомаган от председателския съвет, ал. 4, чл. 144, ал. 1, в частта подпомаган от председателския съвет, чл. 144, ал. 2, изр. първо от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет на община Мирково, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Съдът приел, че оспорените разпоредби от Правилника противоречат на акт от по-висока степен ЗМСМА, където не е предвидена възможност да бъде създаван орган Председателски съвет на общинския съвет и е недопустимо такъв орган да бъде учредяван по силата на правилник, който представлява подзаконов нормативен акт. Посочено е още, че с оспорените норми на Председателските съвети са дадени права, които законът е дал на други органи. Изложени са мотиви, че само законодателят може да определя структурите на местното самоуправление и местната администрация, които могат да решават въпроси от местно значение, поради което общинските съвети не могат да създават органи, още повече да им предоставя компетентност, която законът не предвижда. По тези съображения съдът е отменил протестираните разпоредби на чл. 4, ал. 2, в частта или председателския съвет, чл. 18, т. 1, чл. 19, чл. 20, чл. 49, ал. 2, в частта или от член на председателския съвет, чл. 66, ал. 1 в частта ,,подпомаган от председателския съвет, ал. 4, чл. 144, ал. 1, в частта подпомаган от председателския съвет, чл. 144, ал. 2, изр. първо от Правилник за организацията и дейността на общинския съвет на община Мирково, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са допуснати твърдените нарушения, съставляващи касационни основания. Изводите на първоинстанционния съд се споделят от касационната инстанция. Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава подзаконови нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 21, ал. 3 ЗМСМА общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Следователно, именно общинският съвет е компетентният орган да приеме правилник, с който да уреди правила, свързани с собствената си организация и дейност по време на мандата си. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени в ЗМСМА, като Глава трета "Общински съвет" /чл. 18 и сл./ регламентира съставът, функциите, правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на общинския съвет, положение на общинския съветник и т.н. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и, ал. 2 от с.з. предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен изрично посочените. С приет на основание чл. 21, ал. 3 ЗМСМА правилник за организацията и дейността на общинските съвети, представляващ подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, вр. чл. 7, ал. 1 ЗНА, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи с нови или вече съществуващи правомощия. В конкретния случай, в противоречие със ЗМСМА, с протестираните от прокурора норми е въведена фигурата на колективен орган, наречен председателски съвет, със свои собствени правомощия, какъвто не е предвиден в разпоредба на нормативен акт от по-висока степен. Основен принцип на публичното право е, че всеки орган, овластен да упражнява държавна власт, действа само в рамките на предоставените му правомощия и в рамките на законовата рамка и структура. Неоснователен в този контекст е аргументът, че създаването на председателски съвет не е изрично забранено от закона. За разлика от гражданското право, където е позволено всичко, което не е забранено, в административното право принципът е, че е позволено само това, което е посочено в закона. Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Правилникът като подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Подзаконов нормативен акт би могъл впоследствие да конкретизира и да уреди детайлно обществени отношения, регламентирани със закон, но не и да ги въвежда за първи път, както е сторено в настоящия случай. Следва да се посочи, че със създаването на председателския съвет като отделно звено се дублират или изземват законово регламентирани правомощия, което обезсмисля съществуването на този съвет. Член 29а, ал. 1 ЗМСМА изрично предвижда, че в структурата на общинската администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и да осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет. Визираната в този законов текст структура има правомощия за подпомагане, организационно-техническо и административно обслужване, които са типични за техническия и помощен персонал в администрацията и съгласно ЗМСМА са възложени именно на него. Всички възложени на председателския съвет правомощия в случая или изземват чужди такива или създават нови, които не са предвидени в закона. По-конкретно, чл. 19, т. 1 от атакувания правилник вменява на председателския съвет да разработи проект за дневен ред на заседанията на ОС. Това правомощие е доразвито в чл. 66 от правилника. В ЗМСМА обаче са регламентирани правомощия на председателя и на заместник-председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него /чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др./. Правомощията на председателя на общинския съвет са изчерпателно изброени в чл. 25, т. 1 - т. 6 ЗМСМА, като според т. 2 на чл. 25 от закона председателят /а не председателски съвет/ ръководи подготовката за заседанията на съвета, която включва и изготвяне на проект за дневен ред на това заседание. Подготовката за всяко едно от заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на проектоплан, в т.ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл. 25, т. 2 ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета. Задължение на председателя е и, съгласно чл. 25, т.4 ЗМСМА, да координира работата на общинските комисии. Изцяло извън правомощията както на председателя на общинския съвет, така и на общинския съвет е провеждането на политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет. Кметът на общината е този, който съгласно чл. 44, ал. 1, т. 10 ЗМСМА поддържа връзки с политическите партии, обществените организации и движения, както и с други органи на местното самоуправление в страната и в чужбина. Общинският съвет, макар и да има състав, излъчен от политически партии, след избирането му няма политически функции. Поради това е недопустимо съветът или отделни съветници да провеждат политически консултации, било то и във връзка с дейността на съвета. Съгласно чл. 33, ал. 1, т. 2 ЗМСМА общинският съветник има право да предлага включването в дневния ред на заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения. Не може отделният общински съветник или група такива да се лишат от тези им правомощия и да се делегира конкретно предложение за състава на международните делегации само на председателския съвет. С чл. 19, т. 4 от правилника, доразвит в чл. 49, ал. 2, на председателския съвет се възлагат функции по разглеждане на постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. С описаната формулировка на Председателския съвет са предоставени правомощия, които съгласно АПК са предоставени на самия общински съвет. Действително, съгласно чл. 110, ал. 1 АПК организацията на работата с предложенията и сигналите се определя в устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1, но ал. 2 на същия текст предвижда, че за цялостната работа с предложенията и сигналите отговарят именно органите по чл. 107, ал. 1, а само организирането на работата може да бъде възложено на овластени от тях длъжностни лица. Следователно, общинският съвет е този, който следва да се заеме с разглеждането на сигналите, жалбите и предложенията и е недопустимо това правомощие да бъде изцяло преотстъпвано на отделни общински съветници или групи от тях. Съгласно чл. 4, ал. 2 от правилника по решение на председателския съвет заседанията на общинския съвет може да се провеждат и на място, различно от сградата на общината. С описаната формулировка се разширява кръгът от правомощия дадени на председателския съвет до такава степен, че същите противоречат на закона. Недопустимо е друга структура, различна от общинския съвет да взема решения за смяна на мястото на провеждане на заседанията на общинския съвет. В тази връзка правилно е отменен и чл. 72а от правилника, предвиждащ председателския съвет да взема решение за провеждане на неприсъствено заседание. По изложените съображения решението на Административен съд София-град е изцяло правилно и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, трето отделение