Решение № 7056 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11722/2014. г.

Решение № 7056 от 15.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11722/2014. г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" против решение № 3377 от 21.05.2014 г., постановено по адм. д. № 11530/2013 г. по описа на Административен съд София-град. В жалбата се навеждат доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът моли решението да бъде отменено като се постанови друго по съществото на спора, с което жалбата срещу оспорения административен акт да бъде отхвърлена и претендира присъждане на юрисконсулско възнаграждение. Ответникът - Маргарита Иванова Германова, чрез процесуалния си представител, оспорва касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното съдебно решение. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна, като съображенията за това са следните: С обжалваното решение първоинстанционния съд е отменил заповед № 4178/23.10.2013 г. на директора на Агенция "Митници", с която на Маргарита Германова е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратено служебното й правоотношение. За да постанови този резултат съдът е приел, че заповедта е издадена в нарушение на предписаната от закона форма, при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Изводите на съда, че заповедта е издадена в нарушение на предписаната от закона форма и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, са законосъобразни и са в съответствие със събраните по делото доказателства. В нарушение на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл заповедта не съдържа описание на извършените нарушения, датата и мястото, където са извършени, обстоятелствата, при които са извършени. Описаните фактически обстоятелства за издаването й са общи, декларативни и не посочват конкретните действия или бездействия, които е допуснала служителката и с които е нарушила служебните си задължения. От изложеното в заповедта не става ясно в какво се изразяват конкретните нарушения, извършени от Германова, датите, на които са извършени и обстоятелствата при които са извършени. Посочените периоди в заповедта 1.10.2012 г. - 2.10.2013 г. и 3.07.2013 г. - 4.10.2013 г. са свързани с периода на извършената проверка относно организирането на конкурси за назначаване и извършване на конкурентни подбори и не определят конкретни нарушения, извършени на конкретни дати или периоди. Липсата на описване на конкретни нарушения, на дати съответно период на извършване на нарушенията води до невъзможност да се прецени спазени ли са преклузивните срокове по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл и до невъзможност съдът да провери материалната законосъобразност на оспорения административен акт. В заповедта не са посочени и конкретните служебни задължения, които са нарушени от служителката, а са цитирани единствено точки от длъжностните й характеристики, очертаващи общите й задължения по организация, ръководство и контрол, без описаните в заповедта нарушения да са съотнесени към конкретни служебни задължения. Посочените нарушения на формата на административния акт са достатъчно основание за незаконосъобразност на обжалваната заповед. Ето защо като е достигнал до този извод първоинстанционния съд е постановил решение, което е съответно на материалния закон и на събраните по делото доказателства. При издаване на заповедта е допуснато и нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Предвид изискването за мотивиране на акта и съобразявайки нормата на чл. 91 от ЗДСл, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага безспорно изводът, че в заповедта за уволнение е необходимо да бъде обоснован видът и размерът на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Липсата на мотиви, както и необсъждането на обясненията и възраженията на дисциплинарно отговорното лице във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт, без значение дали същият е постановен в хипотезата на обвързана компетентност на органа или при условията на оперативна самостоятелност. Действително, съгласно ТР № 16/1975 г. на ВС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС и ТР № 1/2006 на ВАС, както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗДСл функция на такъв подготвителен документ притежава решението на дисциплинарния съвет. В случаите, когато дисциплинарно наказващият орган не е изложил мотиви в заповедта по чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, тя се счита за мотивирана, ако такива се съдържат в решението на дисциплинарния съвет. В настоящият случая в решението на дисциплинарния съвет не са посочени конкретни нарушения, допуснати от Германова, а е констатирано, че е извършено дисциплинарно нарушение, изразяващо се в несъздаване на необходимата организация за работа и допускане конкурентните подбори да се проведат в нарушение на Наредбата за провеждане на конкурсите за държавни служители (НПКДС) и Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), което нарушение е квалифицирано като такова по чл. 21, ал. 1 от ЗДСл - държавният служител е длъжен да изпълнява задълженията си точно, добросъвестно и безпристрастно в съответствие със законите на страната и устройствения правилник на съответната администрация, както и чл. 2, ал. 1 и 2 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, като нито в оспорената заповед, нито в решението на дисциплинарния съвет са посочени конкретните действия или бездействия на служителката, които могат да бъда квалифицирани като нарушения на цитираните норми. Посочено е, че при провеждане на конкурси и конкурентни подбори са използвани тестове за психологическа пригодност - тест за лидерски умения, тест за интегритет и др., несъответстващи на регламентираните начини в чл. 24 от НПКДС и чл. 31 от НУРОИСДА, с което са нарушени нормативноустановените правила за провеждане на конкурсите и принципите на добро управление. Констатирано е, че организираните и провеждани от дирекция "ОУЧР" конкурси по ЗДСл, в част от които Германова е участвала лично, са в нарушение на изискванията на чл. 31, ал. 3 от НПКДС, като изпълнението на задачата от кандидата се е оценявала само от един от членовете на комисията, или в други случаи от служители, които не са членове на комисията - "независими експерти" или без да бъде отбелязано конкретно кой е проверил и оценил казусите; част от формулярите на кандидати за участие в конкурсите са оформени не по установения ред - липсват подписи на членовете от комисията, нанасяни са корекции върху формулярите за преценка на кандидатите от интервю; към част от документациите от конкурсите липсват декларации по чл. 9 и 11 от НПКДС на членове на комисиите; документацията по проведените и описани по-горе конкурси не е комплектована - липсват документи, удостоверяващи изпълнение на изискването на чл. 34, ал. 4 от НПКДС за уведомяване на лицата с извлечение от протокола, отразяващ резултатите от конкурса; липса на организация при провеждане на процедурите по провеждане на конкурентните подбори, което е довело до забавяне за период от 3 месеца до 1 г. до приключването на процедурата; нарушение на чл. 31, ал. 3 от НУРОИСДА - голяма част от описаните по-горе подбори не са извършвани от непосредствения ръководител на звеното, в което е свободна съответната длъжност; изготвените документации по разгледаните по-горе конкурентни подбори са неточни и непълни; при 3 конкурентни подбора, организирани в проверявания период за заемане на свободни щатни длъжности в ЦМУ, не са подготвени справки за служителите, които отговарят на условията на чл. 30, ал. 1 от НУРОИСДА, което е в нарушение на чл. 31, ал. 1 от НУРОИСДА и т. УП З от "Процедура за кандидатстване, подбор, наемане и преназначаване на служители в АМ", утвърдена от директора на агенцията на 1.11.2010 г. Така описаните нарушения са посочени и в оспорената заповед (стр. 8 и сл.), като е добавено и нарушение относно неправомерно заплатени суми и неизготвяне на поименни щатни разписания. Посочените нарушения са общи и не сочат на конкретни действия или бездействия на служителката, с което същата да е нарушила служебните си задължения, като не са описани и каквито и да било действия от нейна страна, с което да са нарушени норми от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Ето защо не би могло да се приеме, че процесната заповед е мотивирана при хипотезата на изложени в подготвящия издаването й документ мотиви. Законосъобразен е и изводът на съда, че заповедта е издадена и в противоречие с материалния закон. От събраните по делото доказателства не е установено държавната служителка да е извършила, описаните в заповедта дисциплинарни нарушения. Същата е участвала в комисиите за провеждане на конкурси, но не е била председател на същите. Съгласно чл. 8 от НПКДС работата на конкурсната комисия се ръководи и организира от председател, който се посочва в акта за нейното определяне. Ето защо служителката не може да отговаря за допуснатите нарушения в конкурсната процедура. Що се отнася до начина на провеждане на конкурса, то същият е определен със заповедите на органа по назначаването, в които е посочен като начин на провежда на конкурса - практически изпит, тест за психологическа пригодност, интервю. В заповедите за определяне на състав за осъществяване на конкурентен подбор е посочено, че следва да участва и служител от дирекция "Организация и управление на човешките ресурси" без същият да е определен конкретно. По делото не е установено и кое лице и в какъв срок е следвало да изготви поименни длъжностни разписания, цитирани в заповедта и в тази връзка в какво се изразява дисциплинарното нарушение, допуснато от Германова. Законосъобразен е и изводът на съда, че не е в правомощията на служителката да разпорежда плащане на средства от бюджета на агенцията, като предложенията за утвърждаване на разходите не са изготвени от същата, а от директора на дирекцията - Елена Кирилова. Ето защо изводът на първоинстанционният съд, че оспорената заповед е издадена и в нарушение на материалния закон е законосъобразен и съответен на събраните по делото доказателства. Предвид изложеното съдът намира, че обжалваното решение е постановено в съответствие на материалния закон и е обосновано. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,