Решение № 2036 от 10.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8875/2019 г.
ВАСПетчленен състав10.02.2020 г.докладчик Мартин Аврамов
Диспозитив
ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 8485/06.06.2019 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на VI отделение, по адм. дело № 14047/2018 г. ОСЪЖДА Министерството на здравеопазването да заплати на "МБАЛ Болница Европа" ООД сумата от 1000 (хиляда) лева разноски за касационната инстанция. Решението е окончателно.
Мотиви
Решение № 2036 от 10.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8875/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мартин Аврамов Производството е по реда на чл. 208-228 АПК.
Министърът на здравеопазването обжалва Решение № 8485/06.06.2019 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на VI отделение, по адм. дело № 14047/2018 г., с което е отменена негова Заповед РД-10-08/31.10.2018 г., нареждаща, на основание чл. 51, ал. 1, т. 2 от Закона за лечебните заведения, отнемането на Разрешение за осъществяване на лечебна дейност с № МБ-387/15.04.2016 г., издадено на "МБАЛ Болница Европа" ООД.
Ответникът "МБАЛ Болница Европа" ООД е на позиция за неоснователност на жалбата.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за правилност на оспореното решение.
Касационната жалба е допустима, а разгледана по същество – неоснователна, но по съображения, различни от мотивите на тричленния състав за незаконосъобразността на заповедта.
- а. Отнемането на разрешението е мотивирано от фактическа страна в административния акт с извършването на 30.03.2017 г. от болницата на оперативна интервенция "Аугментационна мамопластика" от медицинската специалност "Пластично – възстановителна и естетична хирургия", за която лечебното заведение няма разрешение. Дейността е квалифицирана като нарушение на чл. 46, ал. 1 ЗЛЗ, а осъществяването й е възприето за основание на правомощието по чл. 51, ал. 1, т. 2 от закона.
б. Съдът е приел, че операцията е извършена от д-р Д. Куалиери в качеството му на "д-р Д. Куалиери – индивидуална практика по пластична и реконструктивна хирургия – амбулатория за специализирана медицинска помощ" ООД, а не от "МБАЛ Болница Европа" ООД. Този извод е обоснован с 5 броя фактури, установяващи плащания от пациентката за операцията и съпътстващите я разходи в полза на дружеството на д-р Куалиери, а не по сметката на болницата. Фактът, че операцията е осъществена в помещенията на болницата, не е оценен като доказващ извършването на лечебната дейност от името и за сметка на болницата. Заключението в обжалваното решение е за издаването на заповедта при съществено нарушение на материалния закон и процесуалните правила.
- Решаващите изводи на тричленния състав, с които се отрича релевантната според чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ обвързаност на болницата с дейността, са неправилни. Те се основават на непълна и едностранчива преценка на доказателствените средства.
а. На 15.06.2016 г. е сключено споразумение с едногодишен срок на действие между "МБАЛ Болница Европа" ООД и д-р Д. Куалиери за извършване на услуги и диагностика на пациенти, както и на хирургични услуги по пластична, естетична, възстановителна и реконструктивна хирургия, в лечебното заведение. Болницата е страна по споразумението в качеството й на възложител, а д-р Куалиери – на консултант.
Пациентката е постъпила в болницата, извършени са й клинико-лабораторни изследвания, проведени са предоперативни консултации, изготвена е епикриза и др. медицински документи на формуляри на болницата и е изпълнена оперативна интервенция с участието на медицински персонал и на територията на лечебното заведение. Информационни източници за тези принципни констатации се съдържат в несистематизирано комплектуваната административна преписка и спорът не е по верността им (което изключва необходимостта от казуистично обсъждане на конкретните доказателствени средства), а по тяхната правна оценка, по-специално – кой е субектът на лечебната дейност.
б. При данните в очертаната насока отрицателният отговор от първата инстанция на въпроса дали дейността е извършена от болницата поради плащането от пациентката в полза на дружеството на д-р Д. Куалиери, а не на болницата, е необоснован.
Получателят на плащането не е единствено мислимият или уреден от закона критерий за определяне на участието на болницата в дейността, нито по хипотеза изчерпва неговите възможни проявни форми с правното значение по чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ. Качеството на болницата на възложител по споразумението за сътрудничество, ангажирането в изпълнението му с персонален и материално-технически ресурс свидетелстват за наличието на обективна връзка на лечебното заведение с дейността, макар и същинската интервенция да е осъществена от д-р Куалиери. Подобна обвързаност идентифицира болницата пред пациентката, съдържателно е съизмерима със самата дейност и преодолява представата за изчерпването на участието на лечебното заведение с предоставянето на помещения за ползване от консултанта. Дори и формално действията на болницата да са опосредени от намесата на д-р Куалиери в цялостния процес, случаят е приравним на заобикаляне на закона поради постигнатия забранен резултат по чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ.
- Пропуските на първата инстанция при преценката на доказателствата представляват процесуално нарушение, но не от категорията на съществените, тъй като решението съответства на материалния закон, но само по крайния си правен резултат. Съдът не е възприел съществуващ процесуален порок във формата на заповедта, обуславящ нейната отмяна.
а. Според чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ министърът на здравеопазването може да отнеме разрешението за осъществяване на лечебна дейност, когато се извършват лечебни дейности извън тези, за които е издадено разрешението.
Употребата в разпоредбата на глагола "може" недвусмислено сочи на възлагането на правомощие, което се упражнява при оперативна самостоятелност. Т. е. при установяване на предпоставките по чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ министърът не е бил обвързан с едно единствено решение, което е взел с отнемането на разрешението, а е разполагал и с втора възможност – да не разпореди тази правна последица.
б. Допустимостта на съдебния контрол върху административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, следва от общата разпоредба на чл. 169 АПК, а в случая – изрично и от чл. 51, ал. 4 ЗЛЗ.
В обхвата на проверката, освен притежава ли органът оперативна самостоятелност, се включва и въпроса за основанията, наложили избора на конкретното решение. Доколкото правото на преценка на органа не е безконтролно, а се подчинява на принципите на законност и съразмерност – чл. 4, ал. 2 и чл. 6 АПК, изборът на един от двата законосъобразни начина за решаване на случая предопределя съответствието на заповедта с целта на закона – чл. 146, т. 5 АПК. Контролът върху самия избор предполага нарочни съображения в акта, които го обосновават. Недопустимо е мотивите на взетото решение да бъдат извеждани от съда по предположение. Неспазването на изискването за излагане на мотиви, когато органът е овластен да реши въпроса по свободна преценка, съставлява основание за отмяна на административния акт – вж. т. 2 от Тълкувателно решение № 4/22.04.2004 г. по адм. дело № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС. При действието на АПК отменителното основание е уредено в чл. 146, т. 2 вр. чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от кодекса.
в. Отменената с обжалваното решение заповед съдържа фактическите основания за отнемане на разрешението като аргументиращи правомощие, упражнено при обвързана компетентност. В мотивите на заповедта не се обсъжда въобще наличието и на втора законосъобразна възможност, нито се обективира препращане към подготвящ я акт с мотивирано предложение за конкретния избор на решение. За припозната от администрацията необходимост от преценка дали да бъде предприета мярката по чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ има данни в преписката – напр. в становищата на директора на дирекция "Правна" на Министерството на здравеопазването и на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински одит", но те не са намерили отражение в заключителния за административното производство акт. Специално изискване към формата на заповедта в частта относно мотивите (обхващащо по презумпция и съображенията за взетото решение при условията на оперативна самостоятелност) поставя и чл. 51, ал. 2 ЗЛЗ.
- Въпреки че доводът в касационната жалба, основан на тежестта на нарушението и потенциалното застрашаване на живота и здравето на пациентите от извършването на неразрешена лечебна дейност, е споделим по принцип, той не е относим към последицата, която произтича от констатираното съществено нарушение от процесуален характер при издаването на заповедта.
Дори и хипотезата на чл. 51, ал. 1, т. 2 ЗЛЗ да съдържа най-сериозното нарушение на закона като основание за отнемане на разрешението, разпоредбата не свързва с тежестта на противоправното поведение възникването на една предопределена неблагоприятна правна последица, а изисква отделна и съобразена със случая преценка дали тя да бъде приложена. Оперативната самостоятелност не може да се постави под съмнение от отсъствието на изричен алтернативен вариант на второто възможно и по-благоприятно за адресата решение (да не се издаде въобще акт за отнемане) чрез предприемането на други действия с по-нисък интензитет. В този смисъл въздържането от упражняване на правомощието е допустим от закона начин на разрешаване на въпроса, ако прекратяването на дейността би било несъразмерно на целта, с която законът е оправомощил органа да разпореди отнемане на разрешението. Позитивното право предоставя на администрацията достатъчно способи за въздействие върху дейността на лечебните заведения с оглед привеждането им в съответствие с дължимото, преди да пристъпи мотивирано към използването на най-утежняващата правна мярка. Принципът за съразмерност по чл. 6 АПК би могъл да се счита за накърнен само поради неаргументирано дадения приоритет на едното от двете законосъобразни решения.
- а. Изложеното мотивира оставянето в сила на атакуваното решение – чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 АПК.
б. При неоснователността на касационното оспорване, в полза на ответника по касация следва да бъдат присъдени своевременно поисканите разноски за платено адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция според представения списък по чл. 80 ГПК вр. чл. 144 АПК. Делото се отличава с фактическа и правна сложност и затова, противно на възражението на касатора, хонорарът от 1000 лв., съотнесен към минималния му размер по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, не е прекомерен по смисъла на чл. 78, ал. 5 ГПК вр. чл. 144 АПК.
Воден от горното, Върховният административен съд, петчленен състав на II колегия
Особени мнения
ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Йовка Дражева и Галина Карагьозова по адм. д. № 8875/2019 г. по описа на Върховния административен съд, Втора колегия, петчленен състав: Не сме съгласни с резултата по делото по следните съображения: Тълкуването на разпоредбата на чл. 51, ал. 1, т. 2 от ЗЛЗ в логическа връзка с останалите разпоредби на ЗЛЗ налага извод, че правната норма не определя упражняване на правомощия от министъра на здравеопазването в хипотеза на оперативна самостоятелност. Не всякога, когато в даден нормативен акт е постановено, че даден административен орган може да направи нещо, това е ясно указание и сигурен критерий, че му се поверява от закона упражняване на оперативна самостоятелност (виж П. Стайнов, "Оперативна самостоятелност на администрацията... ", ГСУЮФ, 1960, т. 51). Не съществува всеобщ критерий, който отнапред да показва, без да става нужда от тълкуване на приложимата в конкретния случай правна норма, кога компетентността на административния орган е обвързана и кога той разполага с оперативна самостоятелност (К. Лазаров, "Обвързана компетентност и оперативна самостоятелност", Изд. Фенея, 2000 г., стр. 38). За да е налице компетентност в условията на оперативна самостоятелност следва да се прецени и съпостави целият текст с останалите разпоредби на закона и да се установи истинското съдържание на израза " може", като се прецени наличието на няколко условия: а/ Да е налице възможност за административния орган да избира измежду няколко (най-малко две) решения, всяко в еднаква степен законосъобразно, но в различна степен целесъобразно, б/ Предвидените възможни решения да осъществяват предвидената от закона цел ( разум на закона), в/ Законът да определя граници на оперативната самостоятелност, т. н. рамка на закона, които обезпечават избирането на най-целесъобразното за случая от възможните разрешения. В случая разпоредбата на чл. 51, ал. 1 от ЗЛЗ (редакция ДВ, бр. 72 от 2015 г.) гласи, че министърът на здравеопазването може да отнеме разрешението за осъществяване на лечебна дейност в изчерпателно посочени хипотези в т. 1-6, като съгласно ал. 2 отнемането става с писмена мотивирана заповед. Считаме, че двете възможности "да отнеме" или "да не отнеме" разрешение на лечебно заведение при наличие на факти, осъществяващи хипотезата на чл. 51, ал. 1, т. 2 от ЗЛЗ, не могат да постигнат в еднаква степен целта на закона. Бездействие от страна на министъра и неупражняването на предоставеното му правомощие по чл. 51 от ЗЛЗ при доказана лечебна дейност извън издаденото разрешение, не е подчинено на целта на закона за регулиране на отношения свързани с дейността на лечебните заведения като гаранция за защита здравето на хората. Само употребата на израза може, както е в случая, не очертава рамка на оперативната самостоятелност, в която административният орган да има свободата да избере какво да направи. Законовата рамка на оперативната самостоятелност е установима с т. н. в теорията "неопределени понятия" (П. Стайнов, Цит. съч., стр. 195 и К. Лазаров, Цит. съч., стр. 37), които създават принципната възможност за административна преценка и съобразяване. В случая в ЗЛЗ няма никакви други понятия, условия, изисквания, които да очертават рамка на закона, в пределите на която да са възможни различни, но еднакво законосъобразни юридически решения за поведение на административния орган при избор на съответна мярка, която за случая да е най-полезна, навременна, съразмерна по смисъла на чл. 6 от АПК. ЗЛЗ е специален закон, който регулира обществените отношения относно дейността и устройството на лечебните заведения, въвежда разрешителен режим за лечебната дейност и изисквания към дейността на лечебните заведения, медицинските и други специалисти. Регистрацията на лечебните заведения и разрешенията за тяхната лечебна дейност са уредени с императивни разпоредби, а министърът на здравеопазването издава разрешението за лечебна дейност по чл. 48 от ЗЛЗ. Лечебна дейност без издадено разрешение е забранена, а самата лечебна дейност трябва задължително да се извършва само за онези дейности, за които то е издадено. Контролът по действащата нормативна уредба към момента на издаване на заповедта се осъществява от няколко органа: регионални здравни инспекции, министъра на здравеопазването и ИА"Медицински одит" (сега ИА"Медицински надзор"), а правомощията са разпределени от закона. Освен правомощията по чл. 51 от ЗЛЗ на министъра на здравеопазването не са възложени други за осъществяване на контрол върху дейността на лечебните заведения. Административно наказателните санкции не се налагат от министъра на здравеопазването. Поради това при съществуващия режим изразът може в чл. 51 от ЗЛЗ трябва да се тълкува като възлагане на материална компетентност, оправомощаване на министъра на здравеопазването и то в условия на обвързана компетентност. Контролни функции върху лечебната дейност на лечебните заведения не се осъществяват и не могат да бъдат осъществени с бездействие на министъра на здравеопазването. Затова двете възможности да действа или да бездейства не са в "еднаква степен законосъобразни". Извършването на лечебна дейност извън тази, за която е издадено разрешението представлява за законодателя толкова тежко нарушение на закона, че е изведено в самостоятелно основание за отнемане на разрешението. За всички останали случаи на нарушения на изискванията на този закон, извън хипотезата на чл. 51, ал. 1, т. 2 от ЗЛЗ, отнемането на разрешението е само при извършване на повторно нарушение по чл. 51, ал. 1, т. 4 от ЗЛЗ. Да се приеме, че министърът на здравеопазването действа в условие на оперативна самостоятелност по чл. 51, ал. 1 от ЗЛЗ и може да отнеме, но може по своя преценка и да не отнеме разрешение при осъществен фактически състав на чл. 51, ал. 1, т. 2 от ЗЛЗ, означава да се приеме, че съществува "свободна оперативна самостоятелност" за административния орган да реши на кого и дали въобще да отнеме разрешение. "Свободна оперативна самостоятелност" обаче като понятие в нашето право няма (П. Стайнов, Цит. съч., стр. 203), тъй като не гарантира осъществяване на административната дейност в рамката на закона, при спазване целта на закона и еднакво прилагане на правната норма спрямо всички, независимо от лицата и особеностите на конкретния случай. И след като "може да отнеме" и "може да не отнеме" разрешение не представлява същински избор на едно от възможни законосъобразни решения в преследване на една и съща законова цел, тълкуваната правна норма на чл. 51, ал. 1, т. 2 от ЗЛЗ не определя компетентност при оперативна самостоятелност. С допустими по АПК доказателствени средства са установени фактите за нарушение на ЗЛЗ. Извършена е лечебна дейност от МБАЛ "Болница Европа" ООД и в МБАЛ "Болница Европа"ООД извън тези, за които е издадено разрешението. Заповедта на министъра на здравеопазването е законосъобразна като издадена при спазване на компетентността, формата, административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона. Заповедта е мотивирана и е спазено изискването на чл. 51, ал. 2 от ЗЛЗ вр. чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Мотивите към заповедта се съдържат в самата заповед, в доклада на заместник-министъра на здравеопазването изх. № 97-187/26.09.2018 г. –л. 426, върху който министърът е поставил на 27.09.2018 г. резолюция "съгласен" и в писмо № 97-187/13.06.2018 г. на ИАМО–л. 94, към което препраща доклада. Дори да се допусне за правилна тезата на мнозинството от съдебния състав за упражняване на правомощие в условие на оперативна самостоятелност, спазването на принципа на чл. 6 от АПК не е въпрос на мотивиране от страна на административния орган, а е предмет на съдебен контрол, предвид чл. 169 и чл. 146, т. 4 от АПК. Извършената лечебна дейност извън разрешението, множеството допуснати нарушения, здравословните последици за пациентката, всички описани подробно в доклада на ИАМО и доклада на заместник-министъра на здравеопазването сочат за правомощие упражнено при спазване на целта на закона. Решението на съда е необосновано и материално незаконосъобразно, касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК и като неправилно следваше да бъде отменено, а жалбата отхвърлена като неоснователна. Съдия: /Йовка Дражева/ Съдия: /Галина Карагьозова/