Решение № 740 от 31.1.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7386/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сдружение "Български икономически форум" против решение 2968 от 07.05.2024 г. по адм.д. 12220/2023 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отхвърлил жалба на сдружението срещу решение РД-02-14-1267 от 28.11.2023 г. на ръководителя на Националния орган (НО) на Програма за трансгранично сътрудничество "Балкани - Средиземно море 2014-2020" (Програмата) за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е нищожно, тъй като липсва валиден подпис на издателя на оспорения административен акт. Твърди, че авторството и титуляра на положения електронен подпис върху документа не е установено по категоричен начин. Алтернативно поддържа доводи за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е съобразил процедурата, проведена от сдружението като бенефициер, за която не намира приложение Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) за определяне на финансова корекция. Оспорва извода на съда за отсъствие на изтекла погасителна давност по смисъла на чл. 3 от Регламент 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Твърди също, че като възложител сдружението не е допуснало нарушението, посочено от органа, и финансовата корекция е незаконосъобразно определена. Иска отмяна на решението, като вместо него по същество бъде постановено друго, с което актът бъде прогласен за нищожен, алтернативно - отменен като незаконосъобразен. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът ръководителят на НО на Програма за трансгранично сътрудничество "Балкани - Средиземно море 2014-2020", чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил подробно релевантната за спора фактическа обстановка. Безспорно е по делото, че сдружението е бенефициер по проект "Образование за идеи, изобретения и иновации за предприемачество", съфинансиран по Програма за транснационално сътрудничество "Балкани - Средиземно море 2014-2020". Ръководителят на НО по Програмата, след регистриран сигнал за нередност, е извършил проверка на бенефициера за дейностите по проекта и е установил, че сдружението е извършило разходи за наем на зала и кетъринг по фактура 0000279331/ 11.12.2017 г., издадена от "София Хотел Балкан" АД на стойност 339,50 евро и за наем на озвучителна техника по фактура 0000016949/ 11.12.2017 г., издадена на "Транслингва Европа" ЕООД, на стойност 160,04 евро. Посочил е, че дейностите по двете фактури касаят обобщено дейност по организиране на събития. Издателят на акта е проследил и последващи проведени от сдружението процедури във връзка с дейности по организиране на събития в рамките на проекта и е констатирал, че бенефициерът е сключил три договора след проведени процедури за избор чрез публична покана във връзка с дейности по организиране на събития, а именно: 1/ процедура с предмет "Услуги за организиране на тридневен семинар в гр. София и транспорт на участници в семинари в чужбина" по Обособена позиция 1 "Организиране на тридневен семинар в гр. София". Подписаният на 25.05.2018 г. договор за изпълнение е на стойност 33090 лв.; 2/ процедура с предмет "Услуги за организиране на тридневен семинар в гр. София и транспорт на участници в семинари в чужбина" по Обособена позиция 2 "Организиране на транспорт за участници в 4 семинара в чужбина (Албания, Кипър, Македония и Гърция). Подписаният договор с изпълнителя на 25.05.2018 г. е на стойност 21510 лв.; 3/ процедура с предмет "Услуги за организиране на двудневно изложение и заключителна конференция в гр. София". Сключеният договор за изпълнение е от 13.05.2019 г. Органът е обобщил, че съгласно формуляра за кандидатстване общата стойност на разходите по организиране на събития по проекта надвишава предвидения в ПМС 160/2016 г. за определяне правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове. (Постановлението) праг за провеждане на избор с публична покана. Приел е, че с одобрението на проекта възложителят е получил ясна представа и информация относно дейностите, които следва да извърши, както и тяхната стойност. Ето защо, според органа, е била налице възможност за предварителното им планиране и съобразяване на приложимия ред за възлагане, съответстващ на общата им прогнозна стойност на ниво проект, за да не се допуска разделяне на обществените поръчки, съответно, възлагане по облекчен ред. Бенефициерът е бил наясно с характеристиките на дейностите, които предстоят за изпълнение в рамките на проекта и, въпреки сходството между дейностите по посочените договори за изпълнение и фактурите, е приложил по-облекчен ред, като свободно е избрал изпълнители на дейности по двете фактури от 2017 година. Предвид направените констатации ръководителят на НО е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-14-1267 от 28.11.2023 г., с което е приел, че сдружението е допуснало нарушение на чл. 2, ал. 5 от ПМС 160/2016 г., вр. с чл. 50, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ - незаконосъобразно разделяне на поръчки за услуги на части; посочил е нарушението като нередност по т. 2, б"а" от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата) и е определил финансова корекция 100% върху стойността на допустимите разходи по фактура 0000279331/ 11.12.2017 г., издадена от "София Хотел Балкан" АД на стойност 339,50 евро и за наем на озвучителна техника по фактура 0000016949/ 11.12.2017 г., издадена на "Транслингва Европа" ЕООД. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, правилно приложение на материалноправните разпоредби и съответствие с целта на закона. Приел е за неоснователно поддържаното от Сдружение "Български икономически форум" както пред административния орган, така и в съдебното производство, възражение за изтекла погасителна давност. Решението е неправилно. Правилни са изводите на съда за компетентността на органа, формата на издадения акт и спазената от органа процедура по издаването му. Неправилен е изводът за съответствие на акта с материалноправните разпоредби и целта на закона. Неоснователни са доводите на касатора за нищожност на акта поради некомпетентност на неговия издател. Оспореното решение на ръководителя на НО на Програмата, независимо от прилагането му към представената на съда административна преписка на хартиен носител, е създаден като електронен документ по смисъла на чл. 3 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). Решението е подписано с квалифициран електронен подпис. Проверка за валидността на електронните документи може да се извърши през Системата за електронно валидиране, разработена и поддържана от Държавна агенция Електронно управление. В административния акт на последната му страница е посочен формат на електронния подпис ".p7s",т.е. файлът е подписан с detached signature (документ и подпис в отделни файлове). В тази връзка е представен оптичен носител - 1 бр. CD, при визуализацията на който се установява, че дискът съдържа файл на административния акт с формат ".docx" и файл със същото наименование, съдържащ електронния подпис във формат "PKCS#7 Signature". Следователно административният акт е валидно подписан с електронен подпис от неговия издател М. С. О.. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената заповед РД-02-14-684/28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, съгласно която на М. О. - директор на дирекция Управление и териториално сътрудничество е възложено да изпълнява функциите на ръководител на УО по програмите за териториално сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A Гърция - България 2014-2020 в пълен обем, действаща към датата на издаване на оспореното решение. Връчването на акта на неговия адресат на хартиен носител няма отношение към неговата валидност. Неоснователно е и възражението на касатора, че е налице недопустима процедура поради липса на правно основание за прилагане на ЗУСЕФСУ. Органът ясно е посочил, че нарушението се изразява в незаконосъобразно разделяне на поръчки за услуги на части и за всяка част е приложен ред за възлагане, относим за по-ниски прогнозни стойности; в резултат на това не е налице изискуемата публичност, като нарушението е разгледано в контекста на определението за нередност. Доколкото органът твърди нарушение по отношение на бенефициер по чл. 49, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ, който е провел процедури по чл. 50, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ, правилата за процедурата на избор с публична покана по силата на делегиращата разпоредба на чл. 54 ЗУСЕФСУ се уреждат именно с ПМС 160/2016 г. и те са във връзка с разходването на получените от бенефициера средства. С оглед на член 6 от Регламент 1303/2013 бенефициерът трябва да разходва получените средства от ЕСИФ законосъобразно, в случая това значи средствата, платени по договорите, да бъдат в съответствие с приложимото право и в частност с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Спорът по делото е за съответствието на решението на ръководителя на НО с материалноправните разпоредби и конкретно дали чрез установените от органа факти осъществяват състава на нередност по т. 2, б"а" от Приложение 1 на Наредбата. Съгласно чл. 50, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ във връзка с § 70 от ПЗР на ЗИДЗУСЕСИФ бенефициерите, които не са възложители по смисъла на Закона за обществените поръчки, определят изпълнител след провеждане на процедура за избор с публична покана при спазване принципите на свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и недопускане на дискриминация. Процедурата за избор с публична покана се провежда, когато размерът на предоставената безвъзмездна финансова помощ е по-голям от 50 на сто от общата сума на одобрения проект и прогнозната стойност за доставки или услуги, в т. ч. съфинансирането от страна на бенефициера, без данък върху добавената стойност, е равна или по-висока от 30 000,00 лв. Правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана се определят с ПМС 160/2016 г. Предвид чл. 2, ал. 5 ПМС 160/2016 г. не се допуска разделяне на предмета на възлагане с цел заобикаляне на прилагането на процедурата за избор на изпълнител с публична покана. "Разделяне на предмета на възлагане" е налице, когато с цел използване на по-благоприятен режим за избор на изпълнител бенефициерът е възложил отделно изпълнението на идентични или сходни дейности, включително чрез разделяне изпълнението на конкретна дейност на части (§ 1, т. 5 от ДР на ПМС 160/2016 г.). Ръководителят на НО в случая твърди, че бенефициерът е допуснал соченото нарушение, защото е бил длъжен да планира сходните дейности, заложени в проекта, още към момента на одобряване на проектното предложение, а не да разделя дейностите на услугите, за които е извършил плащане по двете фактури от 2017 година, защото тези дейности са сходни такива по организиране на събития. Според органа възложителят е бил длъжен да възложи поръчката след провеждане на процедура за избор на изпълнител с публична покана и за тези дейности, като е следвало да предвиди и последващи дейности по организация на събития, за които е провел процедури по избор с публична покана и сключените договори от 25.05.2018 г. и от 13.05.2019 г. Органът е приел, че изискването процедурите да бъдат изпълнени в период от 12 месеца е неприложимо в конкретното производство, тъй като бенефициерът не е възложител по Закона за обществените поръчки, а Постановлението не въвежда такова изискване. Нередността по т. 2, б. а) е дефинирана като обществена поръчка за строителство или доставки и/или услуги е незаконосъобразно разделена на части и за всяка част е приложен ред за възлагане, относим за по-ниски прогнозни стойности; в резултат на това не е налице изискуемата публичност в ОВ на ЕС, съответно в Регистъра на обществените поръчки (РОП) за поръчки, подлежащи на обявяване на национално ниво; за да е налице нередността, обявленията за разделените части от поръчката следва да не са публикувани в ОВ на ЕС, съответно в РОП за поръчките, подлежащи на обявяване на национално ниво. Анализът на разпоредбата сочи, че за да е налице нередност е необходимо обществената поръчка да е незаконосъобразно разделена на части и за всяка част да е приложен облекчен ред за възлагане. Административният орган не е изследвал и анализирал никъде в акта си конкретни факти, които да изпълват състава на твърдяната нередност. Двете фактури от 2017 година са за дейности, извършени от свободно избрани от възложителя изпълнители, като органът твърди, че дейностите са сходни - предоставяне на услуги. Разгледаните в акта три сравними процедури за избор с публична покана са от 2018 г. и от 2019 г., което е в сътоветствие с чл. 2, ал. 6 от ПМС 160/2016 г., доколкото срокът за предоставяне на безвъзмездната финансова помощ по проекта на сдружението е повече от една година. Също така, видно от съдържанието на административния акт, органът не е изследвал предмета на двата договора, по които са изплатени средствата по фактурите от 2017 г., като не е изложил мотиви за направения от него извод за наличие на сходни дейности, не е обосновал конкретно защо приема, че дейностите са свързани. В тежест на административния орган е да обоснове наличието на сходство по отношение на тези дейности, както и твърдяната систематичната свързаност между тях, за да може съдът да извърши проверка нарушена ли е разпоредбата на чл. 2, ал. 5 ПМС 160/2016 г., не е изследвал кръга на заинтересованите лица. Сочената разпоредба въвежда забрана за разделяне на предмета на възлагане, когато разделянето се осъществява с цел заобикаляне на прилагането на процедурата за избор на изпълнител с публична покана. Органът не е изследвал въпроса дали е налице специфичната цел за заобикаляне на закона, която представлява същностен елемент от нарушаването на забраната. Изводът му е противоречив, като от фактическа страна е изследвал проведени процедури в рамките на три години, а твърдението, че бенефициерът е следвало още към момента на одобряване на проектното предложение да е наясно с нуждите, процедурите и стойностите им, е несъстоятелно. Предвид изложеното, изводът на първоинстанционния съд за доказаност на твърдяното от органа нарушение, е неправилен. Липсата на доказана по делото нередност, осъществена от касатора чрез соченото от органа нарушение, прави ненужна проверката за правилното квалифициране на нередността. Липсата на посочената нередност значи липса на основание за определяне на финансова корекция. Формираният с настоящото решение правен извод за незаконосъобразност на оспорения акт в контекста на установено нарушение прави преценката за изтекла погасителна давност за определяне на финансова корекция по конкретния спор за ненужна. Отговорът на този въпрос изисква установяване по категоричен начин на допуснато нарушение, неговата съответна квалификация като нередност и законосъобразното определяне на финансова корекция за тази нередност, за да бъдат подложени на проверка релевантните факти по отношение на давността в контекста на общностната регламентация. Обжалваното решение следва да бъде отменено като неправилно, а вместо него да бъде постановено друго, по съществото на спора, с което административният акт бъде отменен като незаконосъобразен. Претенцията на касатора за присъждане на разноските по делото за двете съдебни инстанции е основателна с оглед изхода на делото. Същата е и доказана по размер, предвид представените документи за плащане на адвокатско възнаграждение и държавни такси (л. 169 - 171 от делото на АССГ; л. 37 - 41 от делото). В полза на сдружението следва да бъдат присъдени разноски в общ размер от 987, 81 лв., от които платено адвокатско възнаграждение общо от 880 лв. и държавни такси в размер на 107, 81 лв. Направеното от пълномощника на ръководителя на НО в писмения отговор възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски е бланкетно и немотивирано. Предвид действителната фактическа и правна сложност на делото, материалният интерес, проявената процесуална активност и тълкуването, дадено в решение от 25.01.2024 г. на СЕС по дело С-438/22, настоящият съдебен състав намира, че претендираното адвокатско възнаграждение не е прекомерно по смисъла на чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. Воден от горното, Върховният административен съд