Решение № 10078 от 5.10.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13115/2020 г.

Агенцията по заетостта е подала касационна жалба срещу решение 1243/2.10.2020 г. по адм.дело 312/2020 г. по описа на Административния съд-Бургас, с което е осъдена да заплати на "Вин.С.Индустрийс" ООД със седалище и адрес на управление село Церковски, община Карнобат, обезщетение в размер на 100 470,05 лева за имуществени вреди, претърпени в периода 28.07.2016 г. - 23.11.2016 г. от акт по чл.73 от Закона за управление на средствата от Европейския съюз и инвестиционните фондове, обективиран в писмо рег. 2116-0-22-4/27.04.2016 г. на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове, международни проекти при Агенцията по заетостта и ръководител на договарящия орган по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2007-2013., ведно със законната лихва, считано от 31.07.2018 г., както и обезщетение в размер на 10 940,07 лева, представляващо лихви за забава върху главницата за периода 5.07.2017 г. - 31.07.2018 г. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено с постановяването на друго, с което да се отхвърлят предявените искове и се присъди юрисконсултско възнаграждение. "Вин.С.Индустрийс "ООД със седалище и адрес на управление село Церковски, община Карнобат, е поискало отхвърлянето на жалбата и присъждане на направените разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да се остави в сила. Върховният административен съд като провери правилността на решението с оглед направеното касационно оплакване, прие следното: Производството е образувано по исковата молба на "Вин.С.Индустрийс "ООД със седалище и адрес на управление село Церковски, община Карнобат, с която срещу Агенцията по заетостта е предявен иск за присъждане на обезщетение в размер на 100 470,05 лева за имуществени вреди, понесени в периода 28.07.2016г. - 23.11.2016г. от отменен като незаконосъобразен административен акт: писмо 2116-0-22-4/ 27.04.2016 г. на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни проекти при Агенцията по заетостта, ведно с изтеклата за периода 05.07.2017г. - 31.07.2018г. законна лихва върху главницата в размер на 10 940,07 лева и законната лихва от датата на исковатта молба - 31.07.2018г. Административният съд установил, че на 29.01.2013 г. между Агенцията по заетостта и "Вин.С.Индустрийс" ООД e сключен договор ESF-2116-01-11014 по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG051PO001-2.1.16 Квалификационни услуги и обучения на лица - фаза 3 по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2007 - 2013 с предмет:предоставяне на безмъзмездна финансова помощ за изпълнението на проект "Повишаване на квалификацията на персонала на "Вин.С.Индустрийс" ООД, с продължителност на проекта 8 месеца и максимална обща сума на допустимите разходи по проекта 161 981 лева. С писмо от 25.03.2016 г. на Главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни програми "Вин.С.Индустрийс" ООД било уведомено, че по искането на дружеството за окончателно плащане за периода 1.11.2013 г.-1.11.2014 г. е извършена корекция на верифицирани разходи. Към писмото било приложено искане за възстановяване на сумата 96 264,12 лева, на основание чл.16, т.16.1 от Общите условия към договора за безвъзмездна финансова помощ. На 27.04.2016г. до дружеството било изпратено писмо рег.2116-00-22-4 на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни програми за установяване на нередност по договор ESF-2116-01-11014 по процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG051PO001-2.1.16 Квалификационни услуги и обучения на лица - фаза 3, поради което се налагат финансови корекции в размер на 96 264,12 лева. В писмото се посочвал срок за доброволно възстановяване на сумата и възможност за договаряне на разсрочено плащане по представен погасителен план, с начисляване на наказателни лихви, дължими след изтичане на срока за доброволно възстановяване. Впоследствие, след постигнато споразумение за разсрочено плащане, ищецът възстановил суми, както следва: на 28.07.2016 г. - 24 066, 03 лева; на 29.08.2016 г. - 24 066, 03 лева; на 30.09.2016 г. - 24 066, 03 лева; на 31.10.2016 г. - 28 029, 03 лева и на 23.11.2016 г. - 242, 93 лева. Актът за финансови корекции по писмо рег.2116-0-22-4/ 27.04.2016 г. на главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни програми бил обжалван пред съда от "Вин.С. Индустрийс ООД. С решение 7373 от 24.11.2016 г. по адм.дело 5323/2016 г. по описа на Административния съд - София град, влязло в сила на 05.07.2017г., административният акт бил отменен. От правна страна съдът приел, че предявените искове са с правно основание чл.1, ал.1 ЗОДОВ. Съдът счел за неоснователен довода на ответника, че актът не е издаден при изпълнение на административна дейност, а въз основа на сключения между страните договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ, като изложил аргументи, че основанието за налагане на финансовата корекция и нейния размер се определят едностранно от административния орган, при изпълнението на административна дейност, което изключва преценката, че спорното правоотношение има договорен произход. Административният съд посочил, че отпускането на финансова помощ по проекти, финансирани от предприсъединителни финансови инструменти, оперативни програми и други, представлява сложен фактически състав, в който има и административноправен елемент - финансовата помощ се предоставя от управляващия орган след одобряване на проект, после се сключва договор между управляващия орган и бенефициента. Договорът уреждал вторични въпроси, свързани преди всичко с правата, задълженията и отговорностите на страните. Процедурата по одобрение на кандидата за финансиране, сключването на договора между него и управляващия орган, контролът на разходите и възможността за едностранно налагане на финансови корекции от управляващия орган, водели до извода, че отношенията се регулират чрез актове на администрацията, израз на властнически правомощия, и следователно, до липса на равнопоставеност на субектите по смисъла на чл. 8 и чл. 9 от ЗЗД. Административният съд намерил за доказани всички изискващи се по закон материалноправни предпоставки за реализиране на отговорността на ответника по предявения иск - отменен административен акт и имуществени вреди, настъпили в пряка и непосредствена причинна връзка с акта на Главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни програми, поради което присъдил на ищеца обезщетение в размер на 100 470,05 лева за имуществени вреди, причинени от отменен от съда незаконосъобразен административен акт, ведно със законната лихва, считано от 31.07.2018 г., както и обезщетение в размер на 10 940,07 лева, представляващо лихви за забава върху главницата за периода 5.07.2017 г. - 31.07.2018 г. В подадената срещу решението касационна жалба на Агенцията по заетостта се прави оплакване за допуснато от съда неточно прилагане на материалния закон. Поддържа се, че издателят на акта за финансови корекции не се е произнесъл като орган на изпълнителната власт, чийто правомощия се уреждат от Закона за насърчаване на заетостта, правилника за неговото прилагане и Устройствения правилник на Агенцията по заетостта. Възстановяването на получените от бенефициента финансови средства по сметката на Агенцията по заетостта произтичало от договорни отношения между страните, възникнали в резултат на процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" за периода 2007 - 2013. Поради това отговорността на ответника не можела да се търси при условията на чл.1, ал.1 ЗОДОВ. Касационната инстанция намира, че административният съд е дал неточна правна квалификация на предявените искове и е изложил несъответни на възраженията на ответника мотиви. Основание на исковата претенция е съглашението между "Вин.С. Индустрийс ООД и Агенцията по заетостта с произтичащите от него права и задължения, а не проявата на деликт, който характеризира отговорността на държавата и общините за вреди, причинени от органи и длъжностни лица при или по повод на незаконосъобразна административна дейност. Съдът правилно е отбелязал, че отношенията между страните по делото са административноправни, но не е направил необходимата преценка в зависимост от източника, от който те възникват. Макар отделни факти, доказани по делото, формално да наподобяват фактическия състав на чл.1, ал.1 ЗОДОВ, осъществени са и такива, които сочат на друго основание на исковите претенции. Съгласно чл.7, ал.1 от Закона за насърчаване на заетостта, в сила от 1.01.2002 г., за изпълнение на държавната политика по насърчаване на заетостта, защита на пазара на труда, професионално ориентиране, обучение на възрастни, както и за извършване на посреднически услуги по заетостта, се създава Агенция по заетостта към министъра на труда и социалната политика. Агенцията е публичноправен субект, част от системата на институциите на изпълнителната власт, които осъществяват управлението на държавата. В това качество тя изпълнява активни политики по заетостта, прилагайки националното законодателство. При встъпване в договорни отношения с "Вин.С.Индустрийс" ООД като бенефициент на безвъзмездна финансова помощ Агенцията по заетостта чрез дирекция "Европейски фондове и международни проекти" е изпълнявала отговорности и задачи по управлението на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", финансирана от Европейския социален фонд с национално съфинансиране. Програмата е основен финансов инструмент за осъществяване на политиката на Европейския съюз по заетостта. Съгласно чл.32, глава първа, дял трети от Регламент (EO) 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) 1260/1999 (обн. L ОВ. бр.210 от 31 юли 2006г.), който се прилага при изпълнението на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси за периода 2007-2013, дейностите по фондовете в държавите-членки са под формата на оперативни програми в рамките на националната стратегическа референтна рамка. Всяка оперативна програма обхваща период между 1 януари 2007 г. и 31 декември 2013 г. Съгласно чл.59, глава 1, дял 6, от Регламент (EO) 1083/2006 за всяка оперативна програма държавата-членка определя: а) управителен орган: национален, регионален или местен публичен орган или публичноправен или частноправен орган, определен от държавите-членки да управлява оперативната програма; б) сертифициращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, определен от държавата-членка да сертифицира отчетите за разходите и заявленията за плащане преди да бъдат изпратени на Комисията; в) одитиращ орган: национален, регионален или местен публичен орган или институция, функционално независим от управителния орган и сертифициращия орган, посочен от държавата-членка за всяка оперативна програма, който отговаря за проверката на ефективното функциониране на системата за управление и контрол. Държавата-членка може да определи едно или повече междинни звена, които да извършват определени или всички задачи на управителния или на сертифициращия орган под отговорността на този орган. С решение на Министерския съвет 965 от 16.12.2005 г. Главна дирекция "Европейски фондове, международни програми и проекти" на Министерството на труда и социалната политика е определена за Управляващ орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси. С подписани през месец август 2007 г. междуинституционални споразумения Управляващият орган е делегирал на Междинни звена отговорности и задачи по управлението на съответни приоритетни оси. В разглеждания случай Управляващият орган е делегирал на Агенцията по заетостта управлението на приоритетни оси като Междинно звено по смисъла на чл.2, т.6 от Регламент 1083/2006. При първото разглеждане на спора касационната инстанция е обърнала внимание на първоинстанционния съд, че договор ESF-2116-01-11014 не се намира по делото. Той не се съдържа в приложеното към адм.дело 5323/2016 г. по описа на Административния съд-София град административно дело 5721/2016 г. на Административния съд-София град. Независимо от липсата му, която не е констатирана от административния съд, съобразно данните, съдържащи се в други, приети по делото доказателства, следва да се приеме, че този договор е административен, тъй като съответства на дефиницията по чл.19а от Административнопроцесуалния кодекс. Имуществената отговорност на държавата и общините за вреди е обективна, извъндоговорна отговорност. Отношенията между органите, участващи в реализирането на безвъзмездната финансова помощ, предоставяна от Европейските структурни и инвестиционни фондове, и лицата, които я получават, стъпват на договорна основа. Освен сключеният административен договор, въздействие върху тях оказват и издадените от компетентните органи, по повод изпълнението на договора, индивидуални административни актове. Актът на Главния директор на Главна дирекция Европейски фондове и международни проекти" при Агенцията по заетостта по чл.73, ал.1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове не е издаден при осъществяването на държавно управление, а при упражняването на контролни правомощия за точно изпълнение на сключения договор, в рамките на процедура за установяването на нередности. Съгласно чл.98 от Регламент (EO) 1083/2006 държавите-членки носят отговорност, на първо място, да разследват нередностите, да действат при доказателства за голяма промяна, която засяга естеството на условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършват необходимите финансови корекции. Държавата членка извършват необходимите финансови корекции във връзка с отделни или системни нередности, установени в операциите или оперативните програми. Корекциите, извършени от държава-членка, се състоят в анулирането на всички или на част от публичния принос за оперативната програма. Освободените по този начин средства от фондовете могат да бъдат повторно използвани от държавата-членка до 31 декември 2015 г. за съответната оперативна програма в съответствие с предвидените в параграф 3 разпоредби. Съгласно чл.75 ЗУСЕСИФ финансовата корекция се извършва от плащания по проекта, в които са включени засегнатите от нарушението разходи. Когато решението за определяне на финансовата корекция е издадено след съответното плащане, финансовата корекция се извършва чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициента в 14-дневен срок, а за програмите за Трансгранично сътрудничество по външните граници на Европейския съюз в 30-дневен срок. След изтичане на срока за доброволно плащане финансовата корекция се извършва от следващо плащане по проекта заедно с дължимите лихви за просрочие, а когато това е неприложимо - чрез упражняване на права по дадените от бенефициента обезпечения издаденият акт за финансова корекция по писмо рег.2116-00-22-4/27.04.2016 г. се позовава на сключения договор между страните. В случая финансовата корекция е извършена чрез доброволно изпълнение от страна на бенефициента. Последващата отмяна на акта за налагане на финансови корекции води до възникването на вземане на бенефициента по отношение на юридическото лице, чийто орган управлява съответната програма, основано на сключения между тях договор. Тъй като се позовава на нарушено материално право, произтичащо от този договор, бенефициентът, който е възстановил доброволно отпуснатите му финансови средства, има право на иск срещу институцията, в чийто състав е управителният орган на оперативната програма. Както източници на националното право, така и на правото на Европейския съюз, регламентират реда за възстановяване на надплатени или недължимо платени, неправомерно получени или неправомерно усвоени средства от получателите на помощта. Липсва обаче правна уредба относно реда за възстановяване на финансови средства, събрани от бенефициентите в условията на предварително изпълнение на акт на управителния орган за налагане на финансови корекции, който е бил последващо отменен от съда. При отсъствието на разпоредби с такъв предмет в нормативни актове, издадени от органите на Европейския съюз, следва да се направи извод, че всяка държава членка има задължение да създаде национална процедура, посредством която да се уреждат подобни отношения. При вече повдигнат правен спор, както е в случая, страните могат да получат защита на интересите си по предвидения в действащите закони процесуален ред.