Решение № 8782 от 15.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10101/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано по жалба, подадена от П. В. С., срещу чл. 11, т. 12, чл. 29, ал. 6, чл. 38, ал. 1 и ал. 11, чл. 39, чл. 43а, т. 7, б. е , чл. 43а, ал. 8, чл. 43а, ал. 8, т. 7 и т. 8 и чл. 47, ал. 9 и ал. 10 в частта екологична група по чл.37а и Приложение I, т. 2, б. аб , в частта прочита данните от електронния носител на знака от последния периодичен преглед и сравнява наличните от знака данни с данните от информационната система по чл. 11, ал. 3; когато данните не могат да бъдат прочетени или знакът не съдържа електронно четими данни от Наредба Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (Наредбата). С протоколно определение от 24.01.2024 г. на жалбоподателя е указано да конкретизира кой подзаконов нормативен акт оспорва и в кои негови части, като точно посочи и индивидуализира оспорените текстове, които да са в съответствие с изложените в жалбата мотиви. След постъпила уточнителна молба на 29.01.2024 г. от жалбоподателя С. и с определение по хода на делото от 05.03.2024 г. и е определен предметът на оспорването като е оставено без разглеждане и е прекратено производството по делото в частта на оспорването на чл. 47, ал. 9 и 10 от Наредбата. В прекратителното част определението е влязло в сила. С жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на оспорените текстове от Наредба Н-32 от 16.12.2011 г. като постановени в нарушение на административнопроизводствените правила при прилагане на чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и поради несъответствие с материалния закон. Иска се отмяна на оспорените текстове. В открито съдебно заседания жалбоподателят се явява лично и се представлява от упълномощения адв. Янкова. Претендира разноски. Ответникът министърът на транспорта и съобщенията, в писмен отговор и в открито съдебно заседание чрез упълномощени служители с юридическо образование Георгиева и Йорданов изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение за един представител и прави възражение за прекомерност. Конституираната страна на страната на административния орган - Сдружение Европейски център за транспортни политики", в писмен отговор и в открито съдебно заседание чрез упълномощен адв. Генков и г-н А. Попов, представител, упълномощен от председателя на Управителни съвет на Сдружението, изразяват становище за неоснователност на жалбата. Претендират разноски и не възразяват срещу размера на разноските на другите страни. Представителят на Върховната прокуратура представя заключение за основателност на жалбата, като предлага оспорените разпоредби да бъдат отменени. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, като съобрази фактите по делото, становищата на страните и приложимото право, намира за установено следното от фактическа и правна страна: Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него, и за които той поражда задължения. С определение по хода от 02.11.2023 г. съдът е допуснал за разглеждане жалбата на С. като подадена от лице, мотивирало правен интерес като собственик на мотоциклет Ямаха , съгласно приложено копие на талон за регистрация на мотоциклет пътно превозно средство, чиято техническа изправност се удостоверява по реда на оспорения подзаконов нормативен акт, и заверени копия на фискални бонове от 2019 г. и 2021 г. за преминат технически преглед и заплащането му в двете години, поради което е прието, че жалбоподателят е обосновал наличието на пряк, личен и непосредствен правен интерес от предявеното оспорване и жалбата е допустима (в този смисъл - решение 5 от 2007 г. по конст. дело 11 от 2006 г. на Конституционния съд на Република България (КС) и решение 1 от 2005 г. на КС по конст. дело 8 от 2004 г.). Предметът на делото е определен за оспорването на Наредба Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в съответно посочените части с влязлото в сила определение от 05.03.2024 г. по хода на делото, както следва; чл. 11, ал. 3, т. 12 в частта и екологичната група на МПС по чл. 37а ; чл. 29, ал. 6 в частта за определяне на екологичната им група по чл. 37а ; чл. 38, ал. 1 в частта в който е отразена екологичната група по чл. 37а, към която принадлежи МПС по чл. 1, т. 8 ; чл. 38, ал. 11 в частта с отразена екологична група, когато стойностите на съдържанието на емисиите в отработилите газове на МПС не превишават граничните стойности за съответната екологична група по чл. 37а ; чл. 39 от Наредбата Образецът на знака за периодичен преглед за проверка на техническата изправност на ППС по чл. 38, ал. 1 се утвърждава от министъра на транспорта и съобщенията или оправомощено от него длъжностно лице. ; чл. 43а, ал. 1, т. 7, б. е от Наредбата в частта и съответната екологична група по чл. 37а ; чл. 43а, ал. 8 и ал. 8, т. 7 и т. 8, б а от Наредбата, както следва: за алинея 8 в частта за определяне на екологичната група по чл. 37а ; ал. 8, т. 7 в частта екологична група по чл. 37а ; за ал. 8, т. 7, б. а в частта определената екологична група на МПС по чл. 37а ; за ал. 8, т. 7, б. б-г неуточнено цитирани в молбата разпоредбите са нови и доп., бр. 88 от 2023 г., в сила от 22.04.2024 г.; за ал. 8, т. 8 в частта съответната екологична група по чл. 37а , за б. а без уточнение цитирани в молбата (изм., бр. 88 от 2023 г., в сила от 20.10.2023 г.); Приложение 5, Част 2, Раздел 1, т. 2, б. аб , относно действията на председателя на комисията преди извършването на периодичния преглед прочита данните от електронния носител на знака от последния периодичен преглед и сравнява наличните от знака данни с данните от информационната система по чл. 11, ал. 3; когато данните не могат да бъдат прочетени или знакът не съдържа електронно четими данни, председателят на комисията прави снимки на VIN/рама на превозното средство и на поставената от производителя задължителна табела, които се прикачват към протокола от прегледа; При преценка на основателността на подадената жалба и съобразявайки приложимият в настоящото производство чл. 168 вр. чл. 146 от АПК, съдът приема за установено следното : Наредба Н-32 от 16.12.2011 г. за периодичните прегледи за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, издадена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (обн., ДВ, бр. 104 от 27.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г., изм. и доп., бр. 99 от 14.12.2012 г., бр. 73 от 2.09.2014 г., в сила от 1.09.2014 г., бр. 40 от 27.05.2016 г., в сила от 27.05.2016 г., бр. 38 от 8.05.2018 г., в сила от 20.05.2018 г., бр. 80 от 11.09.2020 г., в сила от 12.11.2020 г., попр., бр. 84 от 29.09.2020 г.; изм. с Решение 3934 от 29.03.2021 г. на ВАС на РБ - бр. 76 от 23.09.2022 г., в сила от 23.09.2022 г.; изм. и доп., бр. 88 от 20.10.2023 г., в сила от 20.10.2023 г.; изм. с Решение 5518 от 29.05.2023 г. на ВАС на РБ и Решение 12387 от 12.12.2023 г. на ВАС на РБ - бр. 106 от 22.12.2023 г., в сила от 22.12.2023 г.) е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, издаден съобразно законовата делегация по чл. 147, ал. 1, 5, 6 и 8 и чл. 148, ал. 1, ал. 3, т. 4, ал. 4, т. 1, 2 и 3, ал. 6, т. 1, 2 и 3 и ал. 10 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП). Посочените разпоредби уреждат, че условията и редът за извършване на прегледа на превозните средства и за издаване на разрешения за извършване на периодичен преглед за проверка на техническата изправност на пътните превозни средства, участващи в движението по пътищата, се определят с наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, съгласувана с министъра на вътрешните работи. В тази връзка, съдът приема, че атакуваните допълнения и изменения на оспорената наредба на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, са издадени от компетентен орган. Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден в изискуемата форма и е обнародван в Държавен вестник , поради което от формална страна е спазена предвидената процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК вр. чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Според настоящия съдебен състав оспорените разпоредби от подзаконовия нормативен акт по така определения предмет на делото са издадени при допуснато съществено нарушение на административно производствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Съгласно събраните по делото доказателства, вкл. административната преписка, за която в съдебно заседание на 24.01.2024 г. ответникът е заявил, че е окомплектована с приложимата оспорвана наредба, т.е. текстовете, които се оспорват, при приемане на обжалваните в настоящото производство изменения и допълнения на Наредбата, са допуснати съществени нарушения на процесуални правила поради неизпълнение на изискванията по чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, както и на правила по Глава пета, раздел III от АПК, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането му, представляващи самостоятелно основание за отмяната на нормативния акт в оспорваните части. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените в Административнопроцесуалния кодекс въпроси относно нормативните административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове, т.е. тази норма препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по този закон, като в чл. 26, ал. 1 от ЗНА са прогласени основните принципи, които следва да бъдат зачитани при изработване на проекта - необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Систематичният анализ на чл. 26 и сл. от ЗНА относно изработването на проектите на нормативни актове урежда задълженията и процедурата пред съставителя на проекта на акта, гарантиращи съблюдаването на споменатите принципи, които нормата изисква да бъдат зачетени. С публикуването на проекта на подзаконовия нормативен акт на Портала за обществени консултации, чл. 26, ал. 3 и 4 от ЗНА, се дава възможност на заинтересованите лица да представят становище по него, което съответства и на посочените принципи. Видно от представената административна преписка, процесният проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г., и мотивите към него, са публикувани на 12.04.2019 г., с посочена дата на приключване на консултациите - 13.05.2019 г. След отразяване на направените бележки и изменения в първоначално публикувания проект, последвалият проект за изменение и допълнение на Наредбата е публикуван за повторно обсъждане в нов 14-дневен срок на 28.02.2020 г. Спазването на сроковете по чл. 26, ал. 4 от ЗНА не е единственото задължение на органа, произтичащо от изпълнението на приложимите в случая разпоредби. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА. По този ред е необходимо да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание на мотивите. На първо място, те трябва да сочат причините, налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване, в Портала за обществени консултации в случая е посочено само, че проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г. е разработен в изпълнение на ангажимента по Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух (2018-2024) в България, с която е отчетено лошо качество на атмосферния въздух в страната, свързано със значително превишаване на допустимите норми на емисиите от прахови частици в големите градове предимно от вредното въздействие на моторните превозни средства, свързано с емисиите им от отработени газове. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 от ЗНА, в мотивите, съответно доклада стр. 65-70 от делото, следва да се посочат и целите, които се поставят. В представения и приет по делото с преписката доклад на зам.-министъра на транспорта, информационните технологии и съобщения с рег. 10-03-130/21.08.2020 г. към процесния проект за изменение на Наредбата е посочена единствено инициативата на общините да се ограничи движението на моторни превозни средства, отделящи високо количество вредни емисии в определени части на населеното място в дните с пикови стойности на замърсяване на въздуха. С оглед изложения мотив за приемане на нормативния акт липсва анализ, в това число и финансова обосновка относно готовността на общините да осигурят инвестиции в четци и инфраструктура за идентификация на данните в екостикерите. В тази връзка съдът прие за относимо вложеното по делото писмено доказателство - отговор от Столична община по запитване на жалбоподателя за достъп до обществена информация относно инвестициите в четци и инфраструктура за т. нар. екостикери , от което е видно, че четири години след приемане на оспорените изменения на територията на Столична община не са инсталирани четци за екостикери и не е предвидена инвестиция в бюджета на общината за монтаж на четци за екостикери. На следващо място, в мотивите към проекта на нормативния акт следва да бъдат отразени финансовите и други средства, необходими за прилагането на предложената нова уредба - чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, но мотивите на процесното изменение не съдържат каквото и да било обсъждане на средствата, необходими за прилагане на процесните оспорени части от Наредба, независимо от въведените с нея изисквания в частта за съответната/определената екологична група по чл. 37а , както и за наличието на собствени способности, изискващи финансов ресурс, който на свой ред се явява необходим за изпълнението на тези нови изисквания. Мотивите трябва да съдържат и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, според чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА, но в случая не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. На следващо място, следва да е направен анализ и на съответствието с правото на Европейския съюз, но такъв липсва в мотивите към проекта на наредбата, публикувани за обществено обсъждане на 12.04.2019 г., и съответно повторното публикуване на 28.02.2020 г. Мотивите към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба Н-32/2011 г., публикувани в Портала за обществени консултации, съдържат единствено отбелязването, че с проекта се постига напредък по изпълнение на една от мерките в изпълнение на решение на Съда на Европейския съюз от 05.04.2017 г. по дело С-488/15 (ФПЧ10) срещу Република България, за неспазване на нормите за качество на атмосферния въздух. Уточнено е, че мярката е свързана с категоризацията на моторните превозни средства в екологични групи, в зависимост от отделяните от тях емисии на вредни вещества. Тези мотиви в доклада не удовлетворяват изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните изменения и допълнения на Наредбата, и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адресатите им следва да понесат при тяхното изпълнение, съотв. тълкуване и прилагане от засегнатите и заинтересованите лица. При тези аргументи, настоящият състав приема, че мотивите на оспорените текстове на Наредбата, не съдържат информация относно сложния фактически състав на процедурата по изработване на проекти на нормативни актове, уредени в чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неоснователни са твърденията на ответните по делото страни, като такива мотиви не се съдържат и в изготвения доклад до министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията с рег. 10-03-130/21.08.2020 г. В доклада е цитирано единствено решението на СЕС, без какъвто и да е анализ на съответствието на проекта с останалите източници на правото на ЕС. По отношение на финансовите средства се сочи само, че предложението не оказва пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и не са необходими финансови, и други средства за прилагане на новата уредба, без обосновка или обсъждане на разходите. Установеното от доказателствата по делото не удовлетворява изискването да е налице извършен анализ на съответствието на измененията с правото на Европейския съюз, несъмнено предполагащ преценка на пропорционалността на изискванията, въвеждани с атакуваните допълнения на Наредбата, и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или друга материална тежест, която адресатите им следва да понесат при тяхното изпълнение. По отношение на оспорените в настоящото производство разпоредби в частта екологична група по чл. 37а , съответно предложени в § 4, 14, 22, 23, 25 и § 41 вр. § 16 от проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба Н-31 от 2011 г., в процесния доклад по преписката не се съдържат конкретни мотиви, а единствено резюмирано е представено какво се предвижда да бъде въведено в нормативната уредба. Докладът на съставителя на акта не съдържа обосновани и пълни съображения за причините и целите на нормативната промяна, за финансовите средства за прилагането на новата уредба, очакваните резултати и анализ на съответствието с правото на ЕС, което навежда на извод за неспазване на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда и да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт. Още повече, че според изричното правило на чл. 28, ал. 4 от ЗНА проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка на въздействието, съгласно изискванията по ал. 2, не следва изобщо да се обсъжда от компетентния орган. На свой ред чл. 77 от АПК въвежда задължително обсъждане на проекта, ведно с представените по него становища, предложения и възражения. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че императивно уредената от законодателя, процедура, цели спазване на принципите по чл. 26, ал. 1 от ЗНА, включително и осигуряването на възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и тяхното обсъждане, преди приемането на подзаконовия нормативен акт, а не след това - при неговото оспорване, с всички произтичащи от това последици. С оглед формулировката на чл. 77 от АПК, текстът е относим към всички предложения и възражения, и предполага съобразяване, както с правилото на чл. 28 от ЗНА, така и с това на чл. 26 от ЗНА. Наред с горното, противно на наведените от ответника доводи, предвид задължителния характер на изискванията по чл. 77 от АПК и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, неизпълнението на горепосочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяната на атакувания нормативен административен акт и само на това основание. Изводите на съда относно наличието на съществено нарушение на административнопроизводствените правила при изработването на проекта на нормативния акт в оспорените части се подкрепят от формираната практика на ВАС по процесната Наредба Н-32 от 2011 г. с решение 3934 от 29.03.2021 г. по адм. д. 12473/2020 г. на ВАС, четвърто отделение, и решение 7856/13.09.2022 г. по адм. д. 5661/2021 г. на ВАС, Петчленен състав; решение 5518 от 29.05.2023 г. по адм. д. 11876/2022 г. на ВАС, четвърто отделение, и решение 12837/12.12.2023 г. по адм. д. 7801/2023 г. на ВАС, Петчленен състав; решение 8161/01.07.2024 г. по адм. д. 1899/2024 г. на ВАС, Петчленен състав. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са достатъчно основание за отмяна на разпоредби на Наредбата в оспорените части, поради което, без да обсъжда изложените от оспорващия твърдения за противоречия на оспорените текстове с материалноправни разпоредби от по-висока степен и целта на закона и на основание чл. 196 вр. чл. 146, т. 3 и чл. 168, ал. 1 от АПК и правомощията си по чл. 193 от АПК, Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, приема, че оспореният по делото подзаконов нормативен акт следва да бъде отменен в обжалваната част, като приет в нарушение на административнопроизводствените правила. С оглед изхода от спора и на осн. чл. 143, ал. 1 от АПК искането на жалбоподателя за присъждане на разноски е основателно. Съгласно приложения списък на разноските по водене на делото и отправеното искане жалбоподателя П. В. С. за присъждането им същите са в размер 655 лв., от които договорено и заплатено адвокатско възнаграждение 500 лв., внесена държавна такса за разглеждане на жалбата от ВАС - 10 лв. и общо 145 лв. за такси за обявления в Държавен вестник . По направеното от ответната страна общо възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК съдът приема, че с оглед фактическата и правна сложност, както и с оглед размера на конкретното адвокатско възнаграждение, същото е неоснователно. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,