Решение № 7169 от 14.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 233/2019 г.

Решение № 7169 от 14.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 233/2019 г., VI о., докладчик председателят Георги Георгиев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" срещу решение № 142 от 10.03.2017 г., постановено по адм. дело № 165/2016 г. на Административен съд Хасково, като производството е за повторно разглеждане на спора от друг състав предвид отмяната на решение № 7544 от 6.06.2018 г., по адм. дело № 5020/2017 г. на тричленен състав на ВАС, съгласно решение № 303 от 19.01.2019 г. по адм. дело № 13336/2018 г. на петчленен състав на ВАС. Касационният жалбоподател иска отмяна на съдебното решение с оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Според него съдът неправилно е приел, че длъжността не само е запазена като нормативно определена позиция, но и са увеличени бройките за същата, т. е. не е предвидено тя да се изпълнява от по-малък брой служители и длъжността не може да се счита за съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая съкращаването, извършено чрез намаляване на щатовете за определена длъжност, било насочено към оптимизиране на работата в съответната администрация. Касаторът се позовава на заповед № 1269/4.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници", според която на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСл, във връзка с § 3, aл. 1 от ПЗР на ПМС № 57 от 14.03.2014 г., Д. Костов е преназначен на длъжност "държавен митнически инспектор" в Митница Свиленград. Поддържа, че необосновано първоинстанционният съд е приел, че мястото на работа на лицето не се явявало елемент от конкретното му служебно правоотношение, както и съпоставката на длъжността на Костов следвало да се извърши с всички длъжности "държавен митнически инспектор" в администрацията на Агенция "Митници", а не само с тези в Митница Пловдив и Митница Бургас, (към които се разпределя дейността на закритите от 11.01.2016 г. митнически учреждения). Ответникът - Д. Костов, чрез адвокат Колева, оспорва касационната жалба. Твърди, че решението е правилно, а съкращението незаконно, защото след закриване на митницата са командировани 5 броя митнически инспектора. Претендира разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура заявява становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение № 142 от 10.03.2017 г., постановено по адм. дело № 165/2016 г. на Административния съд Хасково е отменена заповед № 402 от 11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното правоотношение на Д. Костов на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, § 1, т. 1 от Постановление № 393 от 30.12.2015 г. на Министерски съвет, обн. в ДВ, бр. 2 от 8.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и Заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. За да постанови този резултат съдът е приел, че съпоставката на длъжността на Д. Костов следва да бъде извършена с всички длъжности "държавен митнически инспектор" в администрацията на Агенция "Митници", а не само с тези в Митница Пловдив и Митница Бургас, (към които се разпределя дейността на закритите от 11.01.2016 г. митнически учреждения), или с тези в секторите "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" към отдели "Митническо разузнаване и разследване" в ТМУ на Митница Бургас и Митница Пловдив. Приел е, че има длъжност "държавен митнически инспектор" по длъжностното разписание на Агенция "Митници", а не по длъжностното разписание на Митница Свиленград и лицето е могло да бъде назначено на нея. Заключил е поради това, че мястото на работа не е задължителен елемент от служебното правоотношение на държавния служител. Извел е извод, че длъжността на лицето била запазена като нормативно определена позиция, поради което не са били налице материалноправните предпоставки за издаване на процесната заповед. Изводът на Административен съд Хасково за материална незаконосъобразност на оспорената заповед на това основание е неправилен. Посоченото в заповедта правно основание е чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, § 1, т. 1 от Постановление № 393 на Министерски съвет от 2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. С цитираната заповед, считано от 00 ч. на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. Свиленград Териториално митническо управление; 2. Жп гара Свиленград Митнически пункт; 3. Капитан Андреево Митнически пункт; 4. Кърджали Митническо бюро; 5. Свободна зона Свиленград Митническо бюро; 6. Хасково Митническо бюро, като в т. II от същата заповед, считано от 00. 00 часа на 11 януари 2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на Митница Бургас: 1. 1. Жп гара Свиленград Митнически пункт; 1. 2. Капитан Андреево Митнически пункт; 2. В структурата на Митница Пловдив: 2. 1. Свиленград Митническо бюро; 2. 2. Кърджали Митническо бюро; 2. 3. Хасково Митническо бюро. Изрично в от т. V - 3 от горепосочената заповедта е разпоредено, че дейността, компетентността, правата и задълженията на Свиленград Териториално митническо управление, Митница Свиленград, преминават към Свиленград Митническо бюро, Митница Пловдив. От съдържанието на заповедта следва извод, че волеизявлението на министъра на финансите е закриване на отделни митнически учреждения и преминаване на изпълняваните от тях функции и задачи към съществуващите структури на Агенция "Митници". Със заповед за изменение на служебно правоотношение № 1269/4.04.2014 г. на директора на Агенция "Митници", Д. Костов е преназначен на длъжност - държавен митнически инспектор в Митница Свиленград, с ранг III старши. Със заповед № 382/8.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" длъжността и работното място на Д. Костов са дефинирани като държавен митнически инспектор в сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" ("АНДРО") отдел "Митническо разузнаване и разследване" ("МРР") към Специализирана администрация. Името и длъжността на жалбоподателя са вписани и в поименно разписание на длъжностите на Митница Свиленград към дата 08.01.2016 г. Установено е, че след 12.01.2016 г. в състава на Митница Свиленград не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностни и поименни разписания, а щатните бройки от Митница Свиленград са преминали в други звена на Агенция "Митници". Със заповеди № 2208 от 16.12.2016 г. и № 382 от 8.01.2016 г. е определено мястото на работа на служителите в Митница Свиленград. Работното място на Д. Костов е сектор "Административнонаказателни дейности и разследващи органи" ("АНДРО") отдел "Митническо разузнаване и разследване" ("МРР"), ТМУ Свиленград. Мястото на работа на лицето не е променяно и към датата на издаването на процесната по делото заповед. Представените с молбата за отмяна таблица за командироване на митнически служители съгласно заповеди, вкл. 5 бр. държавни митнически инспектори, не променят крайния извод по спора. Това са служители, заемащи съответната длъжност в рамките на числеността на митническото учреждение, от което са командировани, и са командировани на МП "Капитан Андреево" с конкретна цел и за определен срок. Тези служители изпълняват задълженията си на работното място, вменени им с длъжностните им характеристики, като за определен период, по силата на издадени заповеди за командироване, изпълняват конкретна задача в друго учреждение в рамките на Агенция "Митници". В случая са командировани служители временно да изпълняват службата си в друго населено място в рамките на същата администрация, като им е поставена конкретна задача. Установеното от фактическа страна се свежда до настъпили структурни промени в Агенция "Митници" считано от 11.01.2016 година и заличаване на Митница Свиленград като териториално структурно звено. Съгласно заповед от 14.12.2015 година на Министерство на финансите на основание чл. 8 от Закона за митниците са закрити митнически учреждения към Митница Свиленград и създадени нови към Митница Пловдив и Бургас. С ПМС 393/30.12.2015 г. в сила от 11.01.2016 година са променени разпоредбите на Устройствения правилник като Митница Свиленград не фигурира в структурата на Агенция Митници. Общата численост не е променена, но съотношението между числеността на персонала на Централно митническо управление и митниците е коригирано, като последните от 2762 щатни бройки са намалени на 2722 щатни бройки. Като неразделна част от заповедите за определяне на числения състав на митниците в страната са утвърдените длъжностни и щатни разписания. Под понятието "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не тази на отделно нейно структурно звено. Този извод следва от чл. 36 и чл. 54 от Закона за администрацията, спрямо който ЗДСл се явява специален, както и от съдържанието на чл. 7 от Закона за митниците. За разлика от КТ в ЗДСл няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на част от администрация. Затова при закриване на структурно звено от администрацията на агенцията е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за извършване на подбор. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Има за цел запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от ЗА при промяна на организационната й форма. Когато обаче е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДС е неприложима. От фактите по делото пред първата инстанция следва извод за наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение. Разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСЛ посочва, че в акта за назначаване могат да се определят мястото и характерът на работата, както и допълнителни условия, свързани със спецификата на длъжността. В случая мястото на работа е посочено и това е "Митница Свиленград", а с представените заповеди № 2208/16.12.2015 г. и № 382/8.01.2016 г. на директора на АМ са посочени места на работа поименно на всеки служител по отдели и сектори. В подписаната длъжностна характеристика от служителя е посочена длъжността "държавен митнически инспектор" в АМ, Агенция "Свиленград, Митнически пункт "Капитан Андреево". Съдебната практика приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е станал задължителен елемент от длъжността, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности съществували в него, включително длъжността на Д. Костов, представлява съкращаване в щата по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - виж решение № 6215/12.05.2014 г. по адм. д. № 16310/2013 г., 5 членен състав; решение № 5127/14.04.2014 г. по адм. д. № 16309/2013 г. на 5 членен състав; решение № 13325/15.10.2013 г. по адм. д. № 4557/2013 г. на 5 членен състав; решение № 5754/28.04.2014 г. по адм. д. № 16306/2013 г. на 5 членен състав на Върховния административен съд. В тази връзка са неоснователни твърденията на ответника, че по длъжностното разписание в сила от 7.01.2016 г. броят на щатовете за длъжността "държавен митнически инспектор" за цялата система на Агенция "Митници" е 160 щ. бр., а по длъжностното разписание от 11.01.2016 г. техният брой е 161, което означавало, че не само липсва реално съкращаване, а напротив – имало увеличение с 1 щ. бр. Тъй като съществен елемент от служебното правоотношение на служителя е неговото работно място /в настоящия случай сектор АНДРО, отдел МРР, Митница Свиленград/, неотносимо към предмета на доказване е въпроса за увеличението на щатните бройки за длъжността "държавен митнически инспектор" в другите сектори, отдели, митнически бюра и митнически пунктове. След като Митница Свиленград е структурно звено на агенция и е закрита, длъжността "митнически инспектор в Митница Свиленград" е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Длъжностите митнически инспектори в запазените митници се различават от съкратената длъжност "митнически инспектор в Митница Свиленград", поради различните функции на тези митници и техните звена, за което доказателства са събирани. Предвид изложеното решението следва да бъде отменено, а жалбата да се отхвърли като неоснователна. С оглед изхода на спора е основателна претенцията на процесуалния представител на Агенция "Митници" за присъждане на направените разноски на основание чл. 78, ал. 8 ГПК вр. с чл. 144 АПК. На основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение