Решение № 13706 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9806/2013 г.

Решение № 13706 от 21.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9806/2013 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Мариета Стефанова Сивкова от гр. Ямбол, чрез адв. Е. Иванова, против решение № 110 от 24.06.2013 г., постановено по адм. д. № 165/2013 г. по описа на Административен съд - Ямбол, с което е отхвърлена като неоснователна нейната жалба срещу решение № 298 - МИ/06.06.2013 г. на Общинската избирателна комисия /ОИК/ - гр. Ямбол за предсрочно прекратяване на пълномощията й като общински съветник. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът излага съображения, че разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, следва да бъде тълкувана при съобразяване с наименованието на Глава Пета от ЗМСМА "Кметове и общинска администрация", в систематично единство с нормата на чл. 19а, ал. 1 от ЗА, както и в съответствие с разпоредбата на чл. 107а, ал. 1, т. 4 от КТ. Твърди, че при тълкуване на неясната разпоредба на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, в контекста на цитираните разпоредби, се налага категоричният извод, че всяко лице, осъществяващо функции по силата на трудово правоотношение в общинска администрация, може да съвместява и изпълнява пълномощия на общински съветник извън тази /съответна/ общинска администрация, в която е служител. Настоява, че разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА има предвид прекратяване пълномощията на общински съветник при назначаването за заместник- кмет, но само в същата общинска администрация, а не в друга, какъвто е настоящият случай. Намира, че в конкретния случай не е налице несъвместимост между осъществяването на правомощията на общински съветник в Общински съвет Ямбол и заемането на длъжност заместник-кмет в Община "Тунджа", тъй като тази длъжност не е в съответната общинска администрация за общински съвет Ямбол. Преценява направеното от съда тълкуване на посочената разпоредба за неправилно и ограничително, поради което моли да бъде отменено обжалваното съдебно решение и оспорения в първоинстанционното производство административен акт. В откритото съдебно заседание на ВАС касаторът не се явява и не изпраща представител. Ответната страна- Общинска избирателна комисия - Ямбол, не изпраща представител и не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура, участващ в производството, дава становище за неоснователност на касационната жалба по съображения, че административният съд правилно е тълкувал и приложил чл. 30, ал. 4, т. 4 ЗМСМА. Посочва, че избирането за кмет, заместник-кмет или кметски наместник, без оглед на района, води задължително до предсрочно прекратяване на пълномощията на същото лице като общински съветник. Счита, че обжалваното решение не страда от пороци по чл. 209, т. 3 от АПК, налагащи неговата отмяна, предлага то да се остави в сила, а касационната жалба да се отхвърли като неоснователна. Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна - участник в производството пред Административен съд - Ямбол, за която решението е неблагоприятно, и в срока по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения. Производството пред административния съд се е развило по жалба, подадена от настоящия касационен жалбоподател, против решение № 298-МИ/06.06.2013 г. на Общинската избирателна комисия /ОИК/ - гр. Ямбол, с което на основание чл. 30, ал. 4, т. 4 ЗМСМА предсрочно са прекратени пълномощията на Мариета Сивкова като общински съветник, поради назначаването й на длъжността заместник- кмет в Община "Тунджа". От доказателствата по делото съдът е приел за установено, че на проведените местни избори на 23.10.2011 г. оспорващата Мариета Сивкова е била избрана за общински съветник в ОбС - Ямбол, за което от ОИК - Ямбол е издадено удостоверение за избран общински съветник № 22/07.11.2011 г., както и че по силата на трудов договор № ТД49/14.11.2011 г. Сивкова е приела да изпълнява длъжността заместник-кмет в Община "Тунджа". Установил още, че производството по издаване на оспорения административен акт е инициирано с писмо на председателя на Общински съвет - Ямбол, съдържащо сигнал за наличие на несъвместимост при заемането от страна на оспорващата на длъжностите общински съветник и заместник- кмет. Подаденият сигнал е разгледан на заседание на ОИК - Ямбол, приет е за основателен и е издадено оспореното решение за прекратяване пълномощията на оспорващата като общински съветник в ОбС - Ямбол. От правна страна съдът е приел, че решението е взето от компетентен орган, в установената форма и при спазване на административно-производствените правила. Преценил е същото и за материалнозаконосъобразно. За да достигне до този извод съдът е приел, че относимата към спора разпоредба на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА е непрецизна и неясна, поради което и на основание чл. 46, ал. 1 от ЗНА, я тълкувал съобразно други разпоредби на ЗМСМА. В контекста на чл. 38, ал. 2 ЗМСМА съдът е приел, че след като пълномощията на общински съветник се прекратяват предсрочно при избирането му за кмет без оглед на района на общината, в която е избран, то следва да се прекратяват и пълномощията на общинския съветник при назначаването му за заместник-кмет, независимо от териториалния обхват на общината, в която е назначен. Преценил, че относимият текст от разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА "в съответната общинска администрация" касае само друга "щатна длъжност", извън предходно изброените в текста на разпоредбата щатни длъжности на заместник-кмет и кметски наместник. При това тълкуване на правните разпоредби съдът е приел оспорения административен акт за законосъобразен и отхвърлил жалбата срещу него. Така постановеното решение е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон. Съдът не е осъществил задълбочен анализ на нормата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, очертаваща предпоставките за предсрочно прекратяване на пълномощията на общинския съветник и посочваща, че последните се прекратяват предсрочно при избирането му за народен представител, министър, областен управител или кмет, при назначаването му за заместник-министър, заместник областен управител, заместник-кмет, кметски наместник или на щатна длъжност в съответната общинска администрация. Той е тълкувал стеснително посочената норма, като неправилно и необосновано е приел, че спорният текст от разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА "в съответната общинска администрация" е относим само за друга "щатна длъжност", извън предходно изброените щатни длъжности на заместник кмет и кметски наместник в текста на разпоредбата. Настоящият съдебен състав на касационната инстанция не споделя тълкуването на разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, дадено в мотивите на оспорения съдебен акт, предвид следното: Съобразно чл. 46, ал. 1 от ЗНА (изм. - ДВ, бр. 46 от 2007 г.), разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България. Съгласно чл. 33, ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА), кметът на общината е орган на изпълнителната власт в общината, а според ал. 2 от същата разпоредба кметът на общината се избира от населението на съответната община по ред, определен със закон, за срок четири години. Аналогични са разпоредбите на чл. 38, ал. 1 и ал. 2 от ЗМСМА, определящи статута на кмета като орган на изпълнителната власт в общината, както и неговата избираемост пряко от населението за срок от 4 години при условия и по ред, определени със закон. От друга страна, съгласно включената в анализа на първоинстанционния съд норма на чл. 38, ал. 2 от ЗМСМА кметът на общината, съответно кметът на района, определя със заповед заместник-кмет, който го замества при отсъствието му от общината, съответно от района. Съвкупният анализ на посочените по-горе разпоредби води до извод, че кметът е избираем орган на изпълнителната власт в общината, а заместник- кметът е част от общинската администрация и се определя и назначава със заповед от кмета. Посоченото разграничение е от особено значение за тълкуването на относимата за случая норма на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, доколкото в текста на разпоредбата, след изменението й в ДВ, бр. 69 от 2003 г., явства законодателният подход на разграничаване между избираеми и назначаеми длъжности, както и на последиците от тяхното съвместяване с фигурата на общинския съветник. Във връзка със становището на представителя на ВАП следва да се посочи, че не такъв е бил законодателният подход в предходни редакции на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, напр. в редакцията от ДВ, бр. 85 от 2000 г., в която разпоредба законодателят визира само избираеми длъжности. В този смисъл разпоредбата чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, в приложимата й редакция, визира две основни хипотези-предсрочно прекратяване пълномощията на общинския съветник при: избирането му за народен представител, министър, областен управител или кмет (изборни длъжности) и при назначаването му за заместник-министър, заместник областен управител, заместник-кмет, кметски наместник или на щатна длъжност в съответната общинска администрация (назначаеми длъжности). С оглед на този законодателен подход и логика на закона, при граматическото тълкуване на спорния израз "в съответната общинска администрация" в текста на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, същият следва да бъде отнесен не само към "щатна длъжност", а към цялата група назначаеми длъжности, изброени в разпоредбата. Следователно, а и при съобразяване на характера на процесната норма, изключващ стеснително тълкуване, основание за предсрочно прекратяване пълномощията на общинския съветник е само хипотезата на назначаването му за заместник-кмет в съответната общинска администрация, каквато настоящият случай не очертава. Впрочем изводи в горния смисъл се извеждат и от мотивите на решение № 6969 от 07.07.2003 г. по адм. д. № 4631/2001 г., III отд. на ВАС, при отчитане на променената редакция на закона и обстоятелството, че заместник-кмет е вече назначаема длъжност. Аргумент в подкрепа на горните изводи по тълкуването на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА се извежда и от разпоредбата на чл. 7, ал. 2, т. 4 от Закона за държавния служител, в приложимата му редакция /след изменението в ДВ, бр. 95 от 2003 г./, съгласно която не може да бъде назначавано за държавен служител лице, което е съветник в общински съвет - само за съответната общинска администрация и от аналогичната разпоредба на новия чл. 107а, ал. 1, т. 4 от Кодекса на труда /обнародван в ДВ, бр. 95 от 2003 г./, съгласно който не може да бъде сключван трудов договор за работа в държавната администрация с лице, което е съветник в общински съвет - само за съответната общинска администрация. Горните съображения по фактите, установени по делото, обосновават извод за липса на материалноправните предпоставки за предсрочно прекратяване на пълномощията на общинския съветник. Ямболският административен съд е осъществил неправилно тълкуване на разпоредбата на чл. 30, ал. 4, т. 4 от ЗМСМА, поради което е постановил незаконосъобразен съдебен акт. За пълнота на изложението следва да се посочи, че с оглед датата на издаването й, по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК, вр. с чл. 229 АПК, приложената към настощата жалба заповед № ПКР 12 от 31.07.2013 г. на Кмета на Община "Тунджа" за прекратяване на трудовото правоотношение с Мариета Стефанова Сивкова като зам.-кмет на Община - "Тунджа" е ирелевантна за преценката на законосъобразността на оспореното решение. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че решението е постановено при неправилно приложение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК, което налага да бъде отменено при условията на чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК и вместо него, на основание чл. 222, ал. 1 АПК, тъй като делото е изяснено, да бъде отменено, като незаконосъобразно и решение № 298 - МИ/06.06.2013 г. на Общинската избирателна комисия - гр. Ямбол. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,