Решение № 11737 от 29.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 7400/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие (ИД на ДФЗ), чрез юриск.Велева, срещу решение 3064 от 09.05.2023г., постановено по адм. д. 3083/2022г. по описа на Административен съд София град (АССГ), с което по жалба на А. Ревенетов, е отменена негова Заповед 175 от 16.03.2022г. Излагат се оплаквания за неправилност на атакувания съдебен акт поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Моли за отмяната му и претендира присъждане на направените разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът по касация А. Ревенетов, в писмен отговор и в съдебно заседание, чрез адв.Василев, моли за отхвърлянето ѝ като неоснователна. Претендира присъждане на разноските. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящият състав на Върховния административен съд, Второ отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на обжалваното съдебно решение е била Заповед 175 от 16.03.2022г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение с А. Ревенетов. За да постанови обжалваното решение, съдът е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган по чл.108, ал.1 от ЗДСл, в изискуемата от закона писмена форма, съдържа правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, но е постановена в противоречие с материалния закон и целта на закона. Решението е валидно, допустимо и правилно. За да отмени процесната заповед, административния съд приел от фактическа страна, че: Със Заповед 454 от 31.07.2012 г. издадена от изпълнителния директор на ДФ Земеделие , А. Ревенетов е назначен на длъжността главен експерт в дирекция Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони , отдел Общински и горски мерки . Със заповед 4 от 06.01.2015 г. е преназначен като титуляр на длъжността началник на отдел - отдел Контрол върху обществени поръчки Със заповед 207 от 28.04.2016 г. е преназначен от длъжност началник на отдел Контрол върху обществените поръчки в дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони (ПМРСР) , на длъжност началник на отдел в същата дирекция, но на отдел Договориране по публични мерки . Тази длъжност е заемал към момента на прекратяване на служебното му правоотношение с оспорената заповед. С докладна записка от 16.03.2022 г. зам. изпълнителният директор на ДФ Земеделие е предложил да се извършат структурни и длъжностни промени в дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони , а именно : закриване на отдели Договориране по частни мерки и Договориране по публични мерки ; създаване на нов отдел Договаряне и подбор на проекти със съответно разпределение на щатната численост по длъжности; увеличаване на щатната численост на отдел Контрол върху обществените поръчки с 2 щатни бройки старши експерт , освободени след обединяване на двата отдела. Въз основа на предложението, със Заповед 03-РД/881 от 16.03.2022 г., считано от 17.03.2022 г., на основание чл. 10, т. 8 от Устройствения правилник на Държавен фонд Земеделие , приет с Постановление на Министерския съвет от 2012 г., изпълнителният директор на ДФ Земеделие е утвърдил промени в длъжностното разписание на администрацията на дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони . Съгласно длъжностно разписание на ДФ Земеделие , Приложение 1 към Заповед 03-РД/744 от 04.03.2022 г., е видно, че преди измененията от 17.03.2022 г. дирекция Договориране по прилагане на мерките за развитие на селските райони , като част от специализираната администрация на Фонда, е включвала 5 (пет) отдела, а именно: Договориране по публични мерки ; Контрол върху обществените поръчки ; Методология ; Договориране по частни мерки и Прилагане на стратегия за водено от общностите местно развитие . След структурно-организационните промени, извършени в изпълнение на заповед 03-РД/16.03.2022 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, видно от Приложение 1 към заповедта, броят на отделите в дирекцията е намален от 5 (пет) на 4 (четири), което е довело и до намаляване на щатните длъжности началник на отдел в дирекция Договориране по прилагане на мерките за развитие на селските райони , при запазен общ брой на служителите в дирекцията 98 щатни длъжности. С по малка щатна численост от 54 щатни длъжности е и новосъздаденият отдел Договориране и подбор на проекти в сравнение с броя на щатните длъжности в съществувалите до провеждане на структурните промени закрити отдели Договориране по публични мерки 8 щатни длъжности, в т. ч. и 1 щатна длъжност началник отдел и Договориране по частни мерки 48 щатни длъжности. Със Заповед 175 от 16.03.2022г. изпълнителния директор на ДФ Земеделие , в деня на утвърждаване на промените в длъжностното разписание на администрацията на дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитието на селските райони 16.03.2022 г., на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДСл поради съкращаване на длъжността, е прекратил служебното правоотношение на А. Ревенетов на заеманата длъжност началник на отдел Договориране по публични мерки , считано от 17.03.2022 г. Изведен е правен извод, че заеманата от жалбоподателя Ревенетов длъжност началник на отдел Договориране по публични мерки формално е престанала да съществува в утвърденото със заповедта на изпълнителния директор от 16.03.2022 г. длъжностно разписание на длъжностите от специализираната администрация на Дирекция Договориране по прилагане на мерките за развитие на селските райони , доколкото в структурата на дирекцията е престанал да съществува отделът, който жалбоподателят е ръководил, т.е. е налице реално намаляване на броя на служителите, на които е възложено изпълнението на функциите на началник на отдел в рамките на дирекцията. Административния съд счел, обаче, че извършената реорганизация в рамките на дирекция Договориране по прилагане на мерките за развитие на селските райони не е довела до отпадане на длъжността началник на отдел като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, защото такава длъжност е предвидена и в структурата на новосъздадения отдел Договориране и подбор на проекти . Анализът на длъжностните характеристики на заеманата от жалбоподателя длъжност началник на отдел отдел Договаряне по публични мерки и на новосъздадената длъжност началник на отдел - отдел Договориране и подбор на проекти , сочи на: припокриване на необходимите компетентности (управленска компетентност, работа в екип, комуникативна компетентност, дигитална компетентност, ориентация към резултати, фокус към клиента (вътрешен/външен), професионална компетентност, владеене на английски език или друг работен език на ЕС), на изискванията за заемане на длъжността - (образователна степен висше, магистър; професионална област право, професионален опит 5 години, придобита юридическа правоспособност, компютърни умения, отлично владеене на английски език или друг работен език на ЕС), а и на областите на дейност; значителни прилики в основната цел на двете длъжности; липса на съществени различия в областите на дейност на новосъздадения отдел Договаряне и подбор на проекти и на закритите отдели Договаряне по публични мерки и Договаряне по частни мерки , която обуславя почти пълната идентичност на преките задължения по точки от 3 до 12 включително, от 14 до 21 включително. Съдът съобразил, че изменението на организационната структура и на длъжностите, включени в щатното разписание е част от оперативната самостоятелност на органа по назначаването, по смисъла на чл. 169 от АПК, която не подлежи на контрол за законосъобразност, но за да съответства на изискванията на чл. 6, ал. 1 от АПК за добросъвестност и справедливост, упражняването на правомощията следва да е подчинено на легитимни цели подобряване на ефективността, ефикасността и качеството при изпълнение на възложените функции на съответното административно звено. В същото време, изясненото в хода на процесното оспорване, сочи, че промяната в организационната структура на дирекция Договориране по прилагане на мерките за развитие на селските райони на Държавен фонд Земеделие е осъществена с незначителни и несъществени трансформации на щатните длъжности. Закриването на отделите Договориране по публични мерки и Договориране по частни мерки и създаването на нов Договориране и подбор на проекти , който включва същият вид щатни длъжности, с намаление единствено на броя на щатните длъжности за старши експерт не може да обоснове твърдяната легитимна цел - подобряване ефективността и ефикасността на работата на дирекцията. В същото време се установява от утвърденото на 16.03.2022г. от изпълнителния директор на ДФЗ ново поименно щатно разписание, съответно на новата организационна структура на дирекция Договориране на ПМРСР , че единственият служител, чието служебно правоотношение е прекратено, е жалбоподателят А. Ревенетов. Към този момент в закрития отдел Договориране по частни мерки са били незаети длъжностите началник на отдел и 1 щатна длъжност старши експерт , които след преструктурирането са преминали към отдел Контрол върху обществените поръчки като 2 щатни длъжности старши експерт , в съответствие с предложението на зам. изпълнителния директор. В хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл органът по назначаване няма задължение да извърши подбор между служителите, чийто длъжности се съкращават, за разлика от нормативно регламентираното, в разпоредбата на чл. 329 от КТ, право на работодателя да извърши такъв в интерес на производството или на службата, като уволни работници или служители, длъжностите на които не са съкратени, за да остави на работа тези, които имат по-висока квалификация и работят по-добре. Оперативната самостоятелност на органа по назначаване да прецени по целесъобразност конкретно кое служебно правоотношение следва да бъде прекратено може да бъде ограничена с приемане и утвърждаване на правила за подбор, които го обвързват в хипотезите на едностранно прекратяване на служебни правоотношения. Въпреки, че не предвижда извършване на процедура по подбор при прекратяване на служебни правоотношения по инициатива на органа по назначаване, утвърдената Процедура за назначаване, преназначаване и освобождаване на служителите в Държавен фонд Земеделие , въвежда изискване - в т. ХV.1 да бъде изготвено предложение от директора/ръководителя на съответната дирекция/структурно звено до изпълнителния директор. В процесния случай, прекратяването на служебното правоотношение на жалбоподателя е извършено от органа по назначаване, въпреки че в докладната записка на зам. изпълнителния директор от 16.03.2022 г., с която е обоснована необходимостта от структурни промени в дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони , няма предложение за прекратяване на служебни правоотношения на служители от дирекцията. Съдът счел, че липсата на предложение за прекратяване на служебното правоотношение на Ревенетов, преценена в контекста на незаетите щатни длъжности в същата дирекция - 1 щатна длъжност началник на отдел на ново създадения отдел Договориране и подбор на проекти , 1 щатна длъжност главен експерт , а след преструктурирането и на новооткритите 2 щатни длъжности старши експерт в отдел Контрол върху обществените поръчки , сочи на извод, че оспорената заповед е издадена при превратно упражняване на властническите правомощия от органа по назначаване, което е засегнало в значително по-голяма степен правата и законните интереси на адресата ѝ. Прекратяването на служебното правоотношение на един високо квалифициран, дългогодишен служител, чието изпълнение на служебните задължения на различни длъжности е оценявано високо в периода на продължителния му стаж, видно от приложените формуляри за оценка на изпълнението на длъжността, какъвто резултат е постигнат със структурно-организационните промени в дирекция Договориране по прилагане на мерки за развитие на селските райони , явно противоречи на предвидената в закона легитимна цел - да се оптимизира дейността на дирекцията, за да се повиши ефективността, ефикасността и качеството на изпълняваните специфични задължения. Дискрецията при упражняване на оперативната самостоятелност от органа по назначаване е лимитирана от спазването на принципа за съразмерност, прогласен в чл. 6 от АПК. При тези изводи, административния съд отменил процеснта заповед като несъответна на целта на закона, засягаща непропорционално правата и законните интереси на служителя Ревенетов. Настоящият тричленен състав на ВАС, второ отделение, споделя изцяло изводите в мотивите на обжалваното решение. При напълно изяснена фактическа обстановка, съдът е обсъдил релевантните доводи за постановяването на решение по подадената жалба, като правилно и обосновано е приел, че са налице отменителни основания, обосноваващи извод за незаконосъобразност на процесната заповед, който кореспондира със събраните по делото доказателства. Липсва една от предоставките за законосъобразно приложение на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, а именно: пълно премахване на функциите, задачите и задълженията на конкретната длъжност, или тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за качествено нова. Заеманата от Ревенетов преди съкращаването му длъжност продължава да съществува като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Посоченото в процесната заповед фактическо и правно положение е в противоречие с целта на закона, тъй като съкращението на длъжността не е довело до изпълнение на задълженията от по-малко на брой и по-квалифицирани служители. Правомощието на органа да утвърди длъжностното щатно разписание, е упражнено в противоречие с принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 1 от АПК, поради което обжалваната заповед е издадена в противоречие с чл. 6, ал. 2 от АПК, защото е засегнала права и законни интереси в по-голяма степен от най- необходимото за целта, за която актът се издава. Правомерното прекратяване на служебно правоотношение, на основание чл. 106, ал.1, т. 2 от ЗДСл, винаги касае конкретна длъжност, а не конкретен служител, който я заема. Не това обаче сочат установените факти в настоящия казус. При издаването на оспорената заповед органът по назначаване е упражнил превратно правомощията си по утвърждаване на структурни промени, които на общо основание подлежат на контрол за законосъобразност по чл. 146, т. 5, вр. чл. 6 от АПК. Оспорената по делото заповед е издадена в нарушение на приети за тази администрация правила за прекратяването на правоотношението по инициатива на органа по назначаването и води до незаконосъобразност на заповедта поради допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. В случай, че в администрацията на органа, издал заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, са приети процедурни правила за прекратяване на служебните правоотношения, то те стават част от производството по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13 АПК и е в противоречие с целта на закона след съкращение на работа да останат служителите с по-висока квалификация и професионални умения, което ще позволи възложената работа да се изпълнява с по-малко служители. Разпоредба на чл. 6, ал. 2 от АПК задължава административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, като се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел - административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава - в случая структурни промени с цел оптимизация работата на администрацията. Предвид изложеното, решението на Административен съд София град, като постановено при липса на отменителното основание по чл.209, т.3, следва да бъде оставено в сила. Съобразно изхода на спора на ответника в касацията следва да се присъдят, своевременно поисканите и доказано направени, разноски по делото за адвокатско възнаграждение в размер на 1000 /хиляда/ лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Второ отделение