Решение № 11169 от 20.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11958/2019 г.

Решение № 11169 от 20.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11958/2019 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) срещу решение № 97 от 25.07.2019 г. по адм. дело № 80/2019 г. на Административен съд - Г..

С обжалваното решение Административен съд - Г. е отменил заповед № 0 СОС-11 от 22.03.2019 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, с която е прекратено служебното правоотношение на А. Г. за длъжността директор на Областна дирекция по безопасност на храните - С. град, на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител - поради обективна невъзможност да изпълнява служебните си задължения.

Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост - касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 АПК. Излага доводи, че съдът неправилно е отказал да се отведе от разглеждане на спора и в нарушение на съдопроизводствените правила е ограничил процесуалните права на касатора като е отказал събирането на писмени и гласни доказателства, което е довело до погрешни изводи за незаконосъобразност на оспорената заповед. Поддържа, че противно на приетото от съда обжалваната заповед е издадена при спазване на административнопроизводствените правила, материално правните разпоредби и целта на закона. Сочи, че изменението на изискванията за заемане на длъжността "директор на Областна дирекция по безопасност на храните - С. град" са в резултат на приети нови разпоредби в Закона за храните (отм. с § 2 ПЗР на Закон за храните, обн., ДВ, бр. 52 от 09.06.2020 г., в сила от същата дата), с които е създадена нова фактическа обстановка, с която органът по назначаването е бил длъжен да се съобрази. В изпълнение на променените законови условия касаторът е въвел нови изисквания за допълнителна квалификация, по-високо ниво на владеене на чужд език и на компютърна грамотност, на които касационният ответник не отговаря. Счита, че съдът неправилно е интерпретирал фактическите обстоятелства по спора и е достигнал до необосновани правни изводи за материална незаконосъобразност на оспорената заповед. По тези съображения, подробно изложени в касационната жалба иска да се отмени обжалваното решение и се постанови друго по същество на спора като се отхвърли първоначалната жалба. Претендира присъждане на направените разноски.

Ответникът по касационната жалба - А. Г., чрез пълномощника си, изразява становище, че същата е неоснователна, обжалваното решение е правилно и иска да се остави в сила.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения:

Съдът е установил релевантните фактическите обстоятелства по спора и след точен анализ на относимите нормативни разпоредби е достигнал до правно издържани изводи за незаконосъобразност на оспорената заповед.

По делото е установено от фактическа страна, че жалбоподателят (сега касационен ответник) е заемал длъжността директор на Областна дирекция по безопасност на храните - С. град, по служебно правоотношение.

Със заповед № НК-15 от 20.10.2017 г. на изпълнителния директор на БАБХ на А. Г. е наложено дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл - "уволнение" и със заповед № 0 СОС-68 от 20.10.2017 г. е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "директор на Областна дирекция по безопасност на храните - С. град", на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл.

С решение № 28 от 22.03.2018 г. по адм. дело № 337/2018 г. на Административен съд – Г., оставено в сила с Решение № 2598 от 21.02.2019 г. по адм. дело № 5753/2018 г. на Върховен административен съд, V отделение, заповед № НК-15 от 20.10.2017 година на изпълнителния директор на БАБХ, с която на А. Г. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" е отменена.

Със заповед № 0 ТМ-1 от 22.03.2019 г. изпълнителният директор на БАБХ е отменил своя заповед № 0 СОС-68 от 20.10.2017 г., с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл служебното правоотношение на Генов е прекратено и със заповед № 0 ТМ-1 от 22.03.2019 г. на изпълнителния директор на БАБХ А. Г. е възстановен на заеманата преди уволнението му длъжност.

С оспорената заповед № 0 СОС-11 от 22.03.2019 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, служебното правоотношение на А. Г. е прекратено, считано от датата на връчване на заповедта, на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл - поради наличие на обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения.

По делото е приложена длъжностна характеристика за длъжността директор на Областна дирекция по безопасност на храните – С.-град, утвърдена на 15.03.2019 г. от главния секретар на БАБХ. Няма данни тази длъжностна характеристика да е връчена на А. Г. при възстановяването му на работа, изпратена му е с писмо с обр. разписка заедно със заповедите за възстановяване на длъжността и прекратяване на служебното правоотношение.

Приобщена е и заповед № РД 11-509/12.03.2019 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с т. II директорите на ОДБХ са оправомощени да издават наказателни постановления за установени нарушения по чл. 53 и 55 ЗХ(отм.);. С т. III на заповедта е наредено правомощията по предходните точки да се отразят в длъжностните характеристики на служителите.

В обстоятелствената част на обжалваната заповед органът по назначаването е изложил мотиви, че с влизане в сила от 01.01.2017 г. на новите чл. 53, 54 и 55 ЗХ (отм.); , извършването на официален контрол в обектите за хранително банкиране и контролът върху дейността на операторите на хранителни банки са възложени на Българска агенция по безопасност на храните, като в чл. 56 ЗХ (отм.); е предвидено, че наказателни постановления за извършени нарушения при осъществяване на дейности по чл. 53 и 55 ЗХ (отм.); се издават от изпълнителния директор на БАБХ или от оправомощени от него лица. С приемането на новите текстове е създадена нова фактическа обстановка, като за целите на възложения контрол е необходимо компетентните длъжностни лица, оправомощени за издаването на наказателни постановления, да са преминали съответните квалификационни курсове и да са запознати с високите стандарти, действащи на територията на ЕС. С. заповед № РД-11-509 от 12.03.2019 г. на изпълнителния директор на БАБХ, с т. II директорите на областните дирекции по безопасност на храните са оправомощени да издават наказателни постановления за нарушения по чл. 53 и 55 ЗХ (отм.); , с т. ІІІ е разпоредено включване в длъжностните характеристики на изисквания в частта "Допълнителна квалификация". В мотивите на заповедта е посочено, че според връчената на д-р А. Г. нова длъжностна характеристика за заеманата длъжност се изисква лицето да притежава професионална квалификация, описана в заповедта, удостоверена чрез сертификат за завършено обучение по Програма на DG SANTE към ЕК /по-добро обучение за по-безопасни храни/, ниво на компютърна грамотност с ниво на работа, сертифицирано от ESI /Европейски софтуерен институт/ или негов еквивалент и владеене на западен език /писмено и говоримо/ в степен, достатъчна за осъществяване на дейността му, удостоверено със сертификат – минимално ниво В 1. В заповедта е посочено, че д-р А. Г. не притежава изискваната професионална квалификация /професионална компетентност/, посочена в длъжностната характеристика, а именно: 1. не притежава сертификат за завършено обучение по програма на DG SANTE към ЕК /по-добро обучение за по-безопасни храни/; 2. не притежава документ, доказващ ниво на компютърна грамотност с ниво на работа – сертифицирано от ESI /Европейски софтуерен институт/ или негов еквивалент и 3. не притежава документ, доказващ владеене на западен език /писмено и говоримо/ в степен, достатъчна за осъществяване на дейността му, удостоверено със сертификат – минимално ниво В1. Поради това органът по назначаването като се е позовал на настъпила промяна след назначаването на лицето за държавен служител на длъжността, е приел, че е налице обективна невъзможност служителят да продължи да изпълнява задълженията си на заеманата длъжност.

Съдът е сравнил приложените по делото длъжностни характеристики за длъжността "директор на Областна дирекция по безопасност на храните – С. град". П. сравнението на длъжностната характеристика от м. март 2019 г. е констатирал, че, за разлика от тази от 01.06.2015 г., към преките задължения на служителя е добавено следното:

1. Издаване на наказателни постановления в случаите на установяване на административни нарушения по чл. 53 и чл. 55 ЗХ (отм.); , както и в други случаи, предвидени в закона.

1. Към изискванията за заемане на длъжността в частта на допълнителна квалификация, които към 01.06.2015 година са били компютърна грамотност и владеене на западен език в степен достатъчна за осъществяване на дейността му, е предвидено, че служителят следва да притежава професионална квалификация /професионална компетентност/ в областта на системите за безопасност на храните, тяхното изграждане, надграждане, одитиране, превантивен контрол и наблюдение върху генно-модифицираните храни и храните, предназначени за човешка консумация, удостоверено чрез сертификат за завършено обучение по програма на DG SANTE към ЕК /по-добро обучение за по-безопасни храни/.

1. Въведено е изискване за компютърна грамотност с ниво на работа – сертифицирано от ESI /Европейски софтуерен институт/ или негов еквивалент.

1. Необходимо е също владеене на западен език /писмено и говоримо/ в степен, достатъчна за осъществяване на дейността му, удостоверено със сертификат – минимално ниво В1.

При тези фактически установявания, които изцяло кореспондират със събрания доказателствен материал по делото, съдът правилно е приел от правна страна, че при издаване на оспорената заповед не са спазени административнопроизводствените правила и не са налице материалноправните предпоставки на визираното правно основание за прекратяване на служебното правоотношение със служителя, представляващи основания по чл. 146, т. 3 и 4 АПК за отмяната й.

Съдът е посочил, че според трайната съдебна практика, обективна невъзможност по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е налице когато е създадена нова фактическа обстановка, която води до невъзможност служителят да изпълнява задълженията си по длъжностна характеристика и причините за тази невъзможност са извън волята на страните по правоотношението. Предвид тези кумулативни условия и с оглед събраните доказателства по делото, съдът е достигнал до правилен краен извод, че в случая не е осъществен фактическият състав на визираното правно основание по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл.

Съдът е приел, че с утвърждаването на нова длъжностна характеристика е създадена нова фактическа обстановка, но тя не води автоматично до невъзможност за изпълнение от служителя на задълженията по съответната длъжност и освен това промяната не се дължи на причини, извън волята на страните по служебното правоотношение. Новите изисквания и условия за изпълнение на функциите и задачите, присъщи на длъжността са предвидени по преценка на органа по назначаването и това обстоятелство сочи, че не са налице предпоставките по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Приел е, че обективираните в длъжностната характеристика нови изисквания и задължения, относими към квалификацията и уменията на държавния служител са преодолими и зависят от волята на страните по служебното правоотношение. Съдът е отбелязал също, че законовите изменения, на които се позовава органът по назначаването са в сила от 01.01.2017 г., а изменението на длъжностната характеристика е сторено на 12.03.2019 г., което обстоятелство поставя под съмнение обективната необходимост, с която органът по назначаването мотивира промяната в изискванията за длъжността. При тези съображения съдът е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна и е постановил обжалвания резултат.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Неоснователни са доводите в касационната жалба за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила от съда при решаване на спора по делото. Съдът правилно е приел, че не са налице основания по чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК и е отказал да се отведе от участие в разглеждане на делото. Обстоятелството, че е участвал в разглеждането на адм. дело № 378/2019 г. по описа на АС – Г., образувано по оспорване на заповед № 0 СОС-68 от 20.10.2017 г., с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 ЗДСл служебното правоотношение на Генов е прекратено, което е приключило с определение за прекратяване на делото, правилно е прието от съда, че не попада в хипотезите за отвод на съда в чл. 22, ал. 1, т. 1 - 5 ГПК, както и няма обективни данни, които да пораждат основателно съмнение в неговото безпристрастие по смисъла на чл. 22, ал. 1, т. 6 ГПК вр. чл. 144 АПК.

Съдът правилно е разпределил доказателствената тежест между страните, съгласно изискванията на чл. 170, ал. 1 - 3 АПК и е събрал релевантните за делото доказателства. Произнесъл се е по доказателствените искания на страните, приел е представените от тях писмени доказателства и аргументирано е отказал събирането на гласни доказателства във връзка с необходимостта от обучение на служителите поради приетите изменения в Закона за храните и мотивите за изменение на длъжностната характеристика за длъжността на касационния ответник. Поради това обжалваното решение е постановено при спазване на съдопроизводствените правила и не е налице соченото касационно основание за отмяна.

Съдът е анализирал доказателствения материал по делото и в заключение правилно е приложил материалния закон. Върховният административен съд многократно е постановявал в практиката си, че обективна невъзможност в хипотезата на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл е налице когато в резултат на възникнала нова фактическа обстановка, по причини, които са извън волята на страните по служебното правоотношение, служителят е поставен в невъзможност да изпълнява служебните си задължения. В случая съдът правилно е приел, че не са доказани от органа по назначаване обективни обстоятелства, които са поставили касационния ответник в невъзможност да изпълнява служебните си функции и задачи. Изложените доводи в касационната жалба и представените в тази връзка писма от изпълнителния директор на БАБХ и от министъра на земеделието, храните и горите, не налагат обратен извод.

Неоснователно касационният жалбоподател твърди, че нормативните изменения в Закона за храните (отм.); във връзка с създаването на хранителни банки и необходимостта от контрол за законосъобразното упражняване на тази дейност са довели до обективна невъзможност ответникът по касация да продължи да изпълнява функциите и задачите си. С цитираните законови разпоредби на чл. 53 - 55 ЗХ (отм.); се урежда административнонаказателната отговорност на лицата, които извършват дейност по хранително банкиране без получено разрешение за това и на операторите на хранителна банка. С чл. 56, ал. 1 и 2 ЗХ (отм.); е предвидено, че в случаите на нарушения по чл. 53 и 55 актовете за установяване на нарушения се съставят от оправомощени от изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните длъжностни лица, а наказателните постановления се издават от изпълнителния директор на Българската агенция по безопасност на храните или от оправомощени от него лица. В случаите на нарушения по чл. 54 актовете за установяване на нарушения се съставят от длъжностни лица на съответния компетентен орган, а наказателните постановления се издават от ръководителя на съответния компетентен орган в зависимост от подчинението на длъжностното лице, установило нарушението. Видно от доказателствения материал по делото, изпълнителният директор е оправомощил със заповед РД 11-509/12.03.2019 г. изпълнителните директори на областните дирекции да издават наказателни постановления за установени нарушения по чл. 53 и 55 ЗХ (отм.); , т. е. въведеното ново правомощие е в изпълнение на предвидена в закона възможност и не е извън волята на органа по назначаване. На следващо място, от данните по делото е видно, че преценката за обучение на служителите за получаване на сертификат за завършено обучение по програма на DG SANTE към ЕК /по-добро обучение за по-безопасни храни/ и организацията на включването им в това обучение също е по решение на органа по назначаване. Представените пред касационната инстанция писма не внасят различни фактически установявания, както се посочи по-горе. Предвидените по-високи изисквания за компютърна грамотност и владеене на чужд език не произтичат от нормативната уредба, а според тезата на касационния жалбоподател са необходими за ефективното изпълнение на правомощията в областта на системите за безопасност на храните, т. е. също са по преценка на органа по назначаването.

По отношение на измененията в длъжностната характеристика, трябва да се подчертае, че промените в изискванията за изпълнение на присъщите функции и задачи на длъжността следва да са обосновани от обективно настъпили нови фактически и/или нормативни промени и съобразени със законовите условия за това. По определение от чл. 2, ал. 5 ЗДСл във връзка с чл. 2 от чл. 2 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители, съдържанието на всяка длъжност в администрацията се определя от конкретните задачи, действия, актове, връзките, които заемащия длъжността трябва да извърши, за да се постигнат целите на администрацията; от задълженията и правомощията на служителя; от условията, на които трябва да отговаря служителя, за да може да изпълни по искания начин определените задачи, действия, актове. Тези специфики на всяка една конкретна длъжност във всяка една държавна администрация се установяват с длъжностната характеристика. По аргумент от чл. 14, ал. 3 от Закона за администрацията, допълнителните изисквания за заемане на длъжността могат да бъдат определени и с правилника на съответната администрация - в т. см. решение № 10552 от 17.08.2017 г. по адм. д. № 11342/2016 г. на ВАС, V о. Съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители изменение на длъжностната характеристика може да се извърши само при наличие на лимитативно посочените предпоставки: 1. настъпили промени в характера и организацията на работата; 2. изменение във функциите на звеното, регламентирани с устройствения правилник на администрацията; 3. въвеждане на нови стандарти, модели и/или технологии за осъществяване на определена административни дейности или работни процеси; 4. предписания от контролни органи. В едномесечен срок от настъпилите промени по ал. 1 се разработва и утвърждава проект на изменената длъжностна характеристика - чл. 8, ал. 2. Екземпляр от утвърдената длъжностна характеристика се връчва на служителя, заемащ длъжността и се подписва от него - чл. 8, ал. 3 от наредбата. В обсъждания случай, с оглед изложените фактически обстоятелства в заповедта може да се приеме, че органът по назначаване е мотивирал изменението на изискванията с необходимостта от изпълнение на нови функции и дейности от областната дирекция. При това положение, както правилно е отбелязал съдът, тези обстоятелства е следвало да намерят отражение в длъжностната характеристика за длъжността в разумен срок от настъпилите изменения (приемайки, че едномесечният срок по чл. 8, ал. 2 НДХДС е инструктивен), а в случая това е сторено повече от две години след влизане в сила на разпоредбите на чл. 53 - 56 ЗХ (отм.); , което е в отклонение на общия принцип по чл. 6, ал. 1 АПК. Правилно съдът е приел, че поставените нови изисквания с длъжностната характеристика не са довели до обективна невъзможност служителят да изпълнява функциите, задачите и дейността си, очертани в длъжностната характеристика и Устройствения правилник на БАБХ, т. к. са преодолими и зависят от волята на страните по служебното правоотношение. Правилен е изводът на съда, че административният орган не е дал възможност на служителя да представи сертификати за изисканото ново ниво на компютърни умения и владеене на чужд език, както и да придобие необходимата професионална компетентност за работата си в съответствие с настъпилите нормативни промени. Ето защо не е налице нова фактическа обстановка, по силата на която и извън волята на страните служителят е поставен в обективна невъзможност да изпълнява служебните функции и задачи и съдът правилно е отменил обжалваната заповед, издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, като материално незаконосъобразна.

Предвид изложеното, не са налице сочените касационни основания за отмяна на обжалваното решение и същото следва да се остави в сила.

С оглед изхода на спора, Българската агенция по безопасност на храните следва да заплати на касационния ответник А. Г. направените разноски за касационната инстанция в размер на 850 лв., съгласно приложения списък по чл. 80 ГПК и договор за правна помощ и съдействие.

Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,