Решение № 13844 от 15.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8684/2016 г.

Решение № 13844 от 15.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8684/2016 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развитие" 2007-2013 г. и на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г., представляван по адв. К., против решение № 3856 от 7.06.2016 г., постановено по адм. дело № 3728/2016 г. по описа на Административен съд - С. град (АССГ). По поддържаните оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Според касатора финансовата корекция е правомерно наложена заради нередност, изразяваща се в неизпълнение на поето от бенефициера с договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ задължение, свързано с изискванията за информация и публичност. Позовавайки се на хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 6 ЗУСЕСИФ, съпоставена с общото правило на т. 9 от същата законова разпоредба, ръководителят на ОПРР сочи, че в конкретния случай нанасянето на вреда на общностния и/или националния бюджет не е елемент на фактическия състав на нередността, поради което доказване на негативно финансово отражение от извършеното нарушение не се изисква. Твърди, че неточното посочване на правното основание за издаване на акта не засяга правото на защита на неговия адресат. Счита, че волеизявлението по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ е надлежно мотивирано, възраженията на бенефициера са обсъдени, като финансовата корекция е определена в минимален размер съобразно тежестта на договорното неизпълнение. Ответникът - Агенция за социално подпомагане, чрез адв. С., оспорва жалбата. С отричащи основателността й доводи, моли съдебното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Застъпва позиция, че съдебното решение не страда от пороци и следва да се потвърди. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери правилността на обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 АПК и съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено решение № РД-02-36-211/15.03.2016 г. на замeстник-министъра на регионалното развитие и благоустройството и ръководител на управляващия орган на ОПРР, с което за установена нередност по сигнал рег. № 1781 е наложена финансова корекция на АСП в качеството й на бенефициер в размер на 3295.86 лв. с ДДС, представляваща 2 % от общо подлежащите на верифициране разходи по сключения между АСП и ръководителя на УО на ОПРР Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (ДПБФП) № BG161РО001/1.1-03/2008/001/020 от 21.02.2012 г. "Модернизиране на дирекции "Социално подпомагане" в общини Р., П. и Т." по Оперативна програма "Регионално развитие" 2007 - 2013. За да постанови този резултат, съдът е формирал решаващ извод за незаконосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт, считайки, че е издаден при неизяснена фактическа обстановка и в нарушение на изискуемата форма. Преценил е, че в разрез с правилото на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, органът не е изложил конкретни фактически и правни основания, обуславящи разпоредената административна мярка. Извел е заключение, че твърдяното от органа нарушение не е детайлно индивидуализирано, като липсва обосновка за начина на определяне на финансово му влияние върху бюджета по ОПРР и върху общия бюджет на ЕС. С. съда доказването на финансовото отражение на нарушението е съществен елемент от фактическия състав за налагане на финансова корекция, като в тежест на органа е да установи наличие на неправомерно действие или бездействие от страна на бенефициера, с което е нанесена или би могло да се нанесе вреда на бюджета на Съюза. Счел е, че в случая недоказването на този релевантен факт компрометира основанието за налагане на финансова корекция. Като съществен процесуален порок на акта съдът е посочил отсъствието на мотиви за избрания метод за изчисляване размера на финансовата корекция, приемайки, че пропускът създава неяснота относно начина на формиране на сумата, съставящите я компоненти и начина на прилагане на пропорционалния метод съобразно нормативно установената формула за това. Решението е правилно. Обосновано и в съответствие с материалния закон съдът е достигнал до верен извод, че атакуваният акт е постановен при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в ненадлежна форма. Предмет на спора е наложена от ръководителя на ОПРР финансова корекция за неизпълнение от страна на бенефициера АСП на задължение по ДПБФП по дейност "Информация и публичност", заложено в т. 6 на проектното му предложение, а именно - осигуряване във всеки от обектите на визуализация на дейностите с допълнително изработени табели на хартиен носител, монтирани във вътрешните помещения на обхванатите от проекта ДСП, проектни постери, CD и публикации. Посоченото нарушение е квалифицирано като нередност по смисъла на чл. 12, т. 4 от Методическите указания относно определяне на размера на финансови корекции за нарушения при изпълнението на проекти, съфинансирани по ОПРР 2007-2013 г., одобрени със заповед № РД-02-14-1459/8.07.2011 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, изразяваща се в неспазване на изискванията за информация и публичност или недостатъчни и неадекватни предприети действия за информация и публичност, при която не може да бъде определен размерът на финансовата загуба. Волеизявлението за налагане на финансова корекция по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ е обосновано от правна страна с нарушение на разпоредбите на чл. 5, ал. 1, т. 1 и 2 от ПМС № 245/9.10.2007 г. за приемане на детайлни правила за допустимост на разходите по Оперативна програма "Регионално развитие", съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие, за финансовата рамка 2007 - 2013 г., чл. 56 и чл. 57, ал. 1 от Регламент № 1083/2006 г. на Съвета (отм.), респ. - чл. 65 и чл. 71 от Регламент № 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета, регламентиращи условията и правилата за допустимост на разходите и общото изискване за дълготрайност на операциите. Видно от очертаното по-горе съдържание на административното решение, налице е противоречие между визираните в акта правни основания и разпоредения в диспозитивната му част правен резултат. Допустимостта на разходите е свързана с тяхното верифициране. Недопустимите разходи не се основават на наличие на нередност, нито установяването им представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. Несъответствието между посочените в акта фактически и правни основания сочи на неправилно смесване от ръководителя на УО на недопустимостта на разходите, обуславяща отказ за верификация и финансовите корекции за нередности, насочени спрямо допустимите разходи. Верификацията и финансовата корекция са два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Отделно от това, по преписката не са налице данни или каквито и да било индиции за прилагане на хипотезата на дълготрайност на операциите по смисъла на правото на ЕС, нито в административното производство е правено изследване в тази посока. От материалите по делото и изложеното в процесния акт не може да бъде установена припознатата от органа релация между описаното договорно неизпълнение и нарушаването на изискването за дълготрайност на операциите в случаите и в сроковете на цитираните регламенти. В случая неправилно определеното от ръководителя на УО приложимо право по своя ефект и последици се приравнява на липса в акта на надлежно правно основание за издаването му. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Правилно е заключението на решаващия съд за немотивираност на оспореното волеизявление за приключване на сигнал за нередност с налагане на финансова корекция. Според легалната дефиниция на чл. 2, т. 36 на Регламент (ЕС) 1303/2013 на ЕП и на Съвета от 17.12.2013 г. "нередност" означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Нанасянето на вреда на общия бюджет на Европейския съюз като действителна или възможна последица от извършено нарушение на стопански субект е същностен елемент от понятието "нередност" и по смисъла на чл. 2, т. 7 от Регламент № 1083/2006 г. на Съвета (отм.). В тежест на органа е да докаже, че нарушението стои в причинна връзка с нанесени или потенциални вреди на общия бюджет на Европейския съюз, като се отчете неоправдан разход в бюджета. Наличието на финансови последици не следва автоматично от факта на извършване на нарушение, не се предполага по хипотеза, а следва да се обоснове, вкл. при прилагане на пропорционален метод на определяне на корекцията. Правно обоснована е, в тази връзка, преценката на първостепенния съд, че актът не отговаря на очертаното от закона задължително негово съдържание, поради липсата на мотиви относно втория и третия елемент от понятието за нередност - нанесена финансова вреда или опасност, възможност за такава върху бюджета на ЕС в пряка и непосредствена причинно-следствена връзка с нарушението. Несподелима е защитната теза на касатора, че в разглеждания случай с оглед вида на нарушението установяването на реална или потенциална финансова вреда е извън обхвата на релевантното изследване, респ. - не се явява съставомерен компонент. Анализът на разпоредбите на националното и съюзното право в разглежданата материя води на извод, че не всяко нарушение на разпоредба на общностното или националното законодателство, произтичащо от действие или бездействие на стопански субект, е нередност по смисъла на съюзното право и основание за налагане на финансова корекция, а само такова, което има или би имало финансово отражение, като при всички случаи следва да е налице причинно-следствена връзка между нередността и потенциалния вредоносен финансов резултат върху бюджета на Съюза от нея. Разпоредбата на чл. 70 ЗУСЕСИФ, на която се позовава касационният жалбоподател, не въвежда изключение от посоченото правило. Видно от редакцията на нормата и използваният законодателен подход при уредбата на основанията за извършване на финансова корекция, в т. 1 - 8 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ се съдържа изчерпателно изброяване на конкретни проявни форми ("изпълнителни деяния") на нередност, а т. 9 на същия текст - "за друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ", е бланкетна, обща и дефинитивна по своя характер, т. к. определя същностните белези на понятието за нередност, отличаващите нередността признаци, общия фактически състав на нередността, чиито елементи несъмнено са иманентно присъщи и на изведените в самостоятелни хипотези конкретни нарушения. Формулировката "за друга нередност..." очертава връзката между чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕСИФ и основанията по предходните пунктове на законовата разпоредба. С други думи, в случаите по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 8 ЗУСЕСИФ също е дължима преценка на възможността за финансово отражение върху бюджета на ЕС и връзката му с нарушението. В случая конкретна финансова вреда, респ. - потенциална възможност за нанасяне на такава, не е установена, не се и твърди от издателя на акта. Невъзможността за определяне на количественото изражение на вредата (действителна или потенциална) не изключва задължението на органа да се произнесе по този въпрос, независимо от приложения метод за изчисляване размера на корекцията. Съществен процесуален пропуск, съставляващ отменително основание, е констатираната от АССГ липса на мотиви относно определената стойност на финансовата корекция. Бидейки елемент от фактическия състав на акта по чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ, размерът на финансовата корекция е от съществено значение за неговата законосъобразност. Непосочването на релевантната нормативна уредба, предвиждаща размера на корекцията в случай на неизпълнение на поето от бенефициера договорно задължение, опорочава волеизявлението на административния орган. При липса на указано правно основание и валидна обосновка не става ясно по какъв начин и въз основа на коя разпоредба е изчислена стойността на финансовата корекция. Неизпълнението на задължението за мотивиране на приложимия в случая размер на финансовата корекция и необсъждането на относимите критерии за индивидуализация на сумата, определена на 2 % от общо подлежащите на верифициране разходи по ДПБФП, води на извод за неправомерно наложена финансова корекция. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което проверяваното решение следва да бъде оставено в сила. Претенцията на АСП, заявена от изпълнителния й директор, за присъждане на направените в производството разноски, включително за юрисконсултско възнаграждение, е неоснователна. Страната не се е представлявала в процеса от юрисконсулт, а от упълномощен адвокат, като не са представени доказателства за уговорено и реално заплатено адвокатско възнаграждение, нито за извършени други подлежащи на възстановяване разходи по делото. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение