Решение № 13801 от 16.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2851/2019 г.

Решение № 13801 от 16.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2851/2019 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Районна здравноосигурителна каса-Благоевград (РЗОК-Благоевград), чрез пълномощника главен юрисконсулт А. Рашкова, срещу Решение № 26 от 09.01.2019 г., постановено по административно дело № 213/2018 г. по описа на Административен съд-Благоевград, с което е отменена Заповед № РД 09-71/22.01.2018 г. на директора на РЗОК– Благоевград в частта й, с която на "Многопрофилна болница за активно лечение(МБАЛ) "Пулс" АД, със седалище и адрес на управление: гр. Благоевград, ул. "Славянска" № 62, представлявано от изпълнителния директор д-р Д. Илковски, са наложени финансови неустойки по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 в общ размер на 800. 00 (осемстотин)лева и е осъдена РЗОК– Благоевград да заплати на "Многопрофилна болница за активно лечение (МБАЛ) "Пулс" АД сумата от 550. 00 (петстотин и петдесет) лева, представляваща разноски по делото. Касаторът поддържа становище, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила-касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 от АПК. По съображения, изложени в жалбата, касаторът моли решението да бъде отменено и да се постанови ново, с което да се потвърди като законосъобразна отменената от съда заповед. Ответникът по касация- "МБАЛ Пулс" АД, действащ чрез процесуалния си представител адвокат Е. Щерева, в писмен отговор изразява становище за правилност на първоинстанционния съдебен акт и неоснователност на касационната жалба срещу него, поради което моли тя да бъде оставена без уважение, а решението на съда да се остави в сила, като претендира и присъждане на направените за настоящата инстанция деловодни разноски. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба, както и за правилност на оспореното с нея решение и незаконосъобразност на отменената с него писмена покана, поради което предлага атакуваният съдебен акт да бъде оставен в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Като извърши служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК и въз основа на фактите, установени от Административен съд-Благоевград, съгласно чл. 220 от АПК, настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо. След като провери решението и по реда на чл. 218, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за неоснователна. Първоинстанционният съд е установил следната фактическа обстановка по делото: "МБАЛ Пулс" АД е изпълнител по сключения с НЗОК – гр. София Договор № 010633/31.05.2017 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. Предметът е очертан в чл. 1 от него и се състои в задължение на "МБАЛ Пулс" АД да оказва медицинска помощ (МП) по клинични пътеки (КП) на здравноосигурени лица (ЗОЛ) от приложение № 9 към чл. 1 от Наредба № 2/2016 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК, с подробно изброени КП. Със Заповед № РД 09-1718/20.10.2017 г. на директора на РЗОК е наредено да бъде извършена пълна проверка на "МБАЛ Пулс" АД, като е определен обхватът на проверката и лекари-контрольори. За резултата от извършената проверка е съставен Протокол № П-Б-128/26.10.2017 г. и доклад. Установени са редица нарушения по изпълнение на договора с изпълнителя на медицинска помощ, отразени в раздел ІІ на протокола. На основание констатациите на лекарите-контрольори е съставен Протокол за неоснователно получени суми № ПНПС-Б-44/26.10.2017 год., връчен лично на прокурист на лечебното заведение. По отношение нарушенията по КП № 74, отразени в т. 1 за ЗОЛ Д. Джамбазки, т. 3 за ЗОЛ В. Чаушев, т. 5 за ЗОЛ Р. Сиракова и т. 6 за ЗОЛ С. Йорданова от протокола за неоснователно получени суми, е постъпило възражение, заведено с вх. № 29-01-845/02.11.2017 г. Изложени са съображения за приложено успешно при всички пациенти консервативно лечение, което е дало положителен резултат, вследствие на което те са изписани оздравели по отношение на спешното състояние, за което са хоспитализирани. За разглеждане на възражението, със Заповед № РД-18-70/06.11.2017 г. на директора на РЗОК, е определена арбитражна комисия в състав: трима представители на РЗОК – Благоевград, трима представители на РК на БЛС, както и координатор на комисията. По отношение на посочените по- горе случаи арбитражната комисия не е взела решение, като при обсъждането трима от членовете й са гласували "за" предложението за налагане на финансови неустойки и трима "против". Като е възприел, че са установени нарушения на чл. 30, т. 1, чл. 280, чл. 285 и чл. 288, т. 8 от НРД 2017 за медицински дейности, директора на РЗОК – Благоевград е издал оспорената Заповед № РД 09-71/22.01.2018 г. За изясняване на фактическата обстановка първоинстанционният съд е назначил и приел две съдебно-медицински експертизи-първоначална и допълнителна. За да уважи сезиралата го жалба срещу оспорения административен акт – заповед за налагане на финансови санкции, първоинстанционният съд е обосновал тезата, че заповедта е издадена от компетентен административен орган по смисъла на чл. 76, ал. 2 от ЗЗО – директора на РЗОК – Благоевград, в писмена форма, поради което е валиден, но при издаването й са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Решението е правилно като краен резултат. Подложеният на касация съдебен акт не страда от такива пороци, които биха обусловили отмяната му. Първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка, но не е приложил коректно относимите към нея правни норми. Този порок обаче в настоящата хипотеза не води до материална незаконосъбразност на решението, тъй като не е съществен. А не е съществен, защото текстът на приложимата в случая нормативна уредба е абсолютно идентичен с разпреденото в цитираната и приложена от Административен съд-Благоевград нормативна уредба. Съдът е приложил разпоредбите на Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК. По отношение реда за извършване на проверка и издаване на процесната заповед за налагане на санкции, следва да се вземат предвид измененията, предвидени с Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от ЗЗО. Решението е в сила от 01.04.2016 г. до 31.03.2017 г., когато е изтекъл срокът му на действие, с издаване на нов Национален рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2017 г. - ДВ, бр. 24 от 21 март 2017 г., в сила от 01.04.2017 г./. Разпоредбите на чл. 72 и сл., раздел десети от ЗЗО също са изменени, като в разпоредбата на чл. 75 от ЗЗО е предвидено отнасяне на спора пред арбитражна комисия, която съгласно чл. 273 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. се конституира на територията, обслужвана от РЗОК. Макар приложените от съда по съществото норми да са в Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК, то текстовете на действащия и приложим в случая НРДМД за 2017 г. са едни и същи и съвпадат напълно. Разликата е не в разписаното от правната норма, а в заглавието на правния акт, в който тя се съдържа и в номера на членовете и алинеите, които са посочени, с оглед на което изложените в касационната жалба в тази насока доводи за незаконосъобразност на съдебното решение са неоснователни. С оглед изложената фактическа обстановка, правилно първоистанционният съд е приел, че обжалваната Заповед № РД 09-71/22.01.2018 г. за констатираните нарушения по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 е издадена в нарушение на изискуемата от закона форма за мотиви по фактическите основания за издаването й, поради което се явява незаконосъобразна, издадена в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Съгласно чл. 421, ал. 3 от НРДМД за 2017 г., в случаите, когато арбитражната комисия не стигне до решение по констатациите на длъжностното лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО поради равен брой противоположни гласове, комисията изготвя протокол, екземпляр от който се предоставя на управителя на НЗОК, съответно на директора на РЗОК и на РК на БЛС. Препис-извлечение от протокола се предоставя на лицето – обект на проверката. Според чл. 421, ал. 4 от НРДМД за 2017 г., след запознаване с протокола по ал. 3 управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, може да наложи предвидените в този НРД санкции. Съгласно чл. 76, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване, в случай че арбитражната комисия не се произнесе с решение в срока по чл. 75, ал. 7 или е налице равен брой гласове, поради което не е налице прието решение, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, издава мотивирана заповед, с която може да наложи санкциите. В настоящата хипотеза, "МБАЛ Пулс" АД е упражнила предвидената от закона правна възможност да възрази срещу констатациите в протокола от извършената проверка по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 и така се е стигнало до сформиране на арбитражна комисия по чл. 415 от НРДМД 2017 г. и разглеждането на процесните случаи от нея. При равен брой на гласовете, съответно при липса на решение на арбитражната комисия, административният орган следва да мотивира акта, който издава. Разпоредбата на чл. 35 предвижда задължително мотивиране за органа, тъй като актът се издава едва след като са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и след като се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите страни. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че директорът на РЗОК-Благоевград е длъжен да изложи мотиви защо счита, че изпълнителят на болнична помощ е допуснал нарушения на задълженията си по НРД, като обсъди и обори възраженията му по констатациите на протокола от проверката, след което да обоснове приложените санкции. Може да се направи обоснован извод, че констатациите по протокола за проверка не могат да бъдат приети за надлежни мотиви, доколкото лечебното заведение е упражнило правото си да възрази срещу тези констатации и за административния орган възниква задължението да обсъди направените в хода на административното производство възражения, с оглед императивните изисквания по чл. 34, ал. 3 и чл. 35 от АПК. В процесната заповед административният орган е изложил мотиви, сходни с изложените в протокола, като разликата е в това, че в заповедта той е цитирал не само членовете и алинеите на приложимите норми, но и съдържанието на текста на самите нормите, докато в протокола е посочен само номерът на приложимата норма. Административният орган не е изложил самостоятелни, различни и задълбочени мотиви, а просто е цитирал относимите правни норми. Цитираните правни норми не могат да заместят и компенсират липсващите мотиви. Изложил е мотиви, припокриващи се с мотивите на протокола, а обсъждане на възраженията на лечебното заведение изобщо липсват. Позовавайки се само на констатациите от протокола от извършената проверка, които е възприел като мотиви на своята заповед, без да обсъди възраженията и обясненията на оспорващия, административният орган е допуснал нарушение на процесуалните правила, което е съществено и обуславя отмяната на акта. В гореизложения смисъл е и постоянната практика на Върховния административен съд, изложена в Решение № 13048 от 26.10.2018 г. по адм. дело № 8867 от 2017 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 10015 от 01.07.2019 г. по адм. дело № 10212 от 2018 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 5453 от 03.06.2019 г. по адм. дело № 5453 от 2018 г. на ВАС, шесто отделение и др. Правилни са изводите на административния съд и по отношение и на другото административно процесуално нарушение, осъществено от административния орган в производството по наложената на лечебното заведение санкция. Съгласно чл. 75, ал. 2 ЗЗО, арбитражната комисия се състои от представители на РЗОК, на съответните районни колегии на съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина, на съответните регионални колегии на съсловните организации на магистър-фармацевтите и на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти. Разпоредбата на чл. 75, ал. 3 ЗЗО, в ред. изм. – ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 1.01.2016 г., изисква изрично в арбитражната комисия да се включват за всеки конкретен случай представители на тези съсловни организации, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2, по чл. 74, ал. 3. Създаването на арбитражна комисия за всеки конкретен случай се организира от директора на съответната РЗОК - чл. 75, ал. 5 ЗЗО. Според чл. 414, ал. 4 от НРДМД за 2017 г., директорът на съответната РЗОК организира създаването на арбитражна комисия за всеки конкретен случай и тя осъществява своята дейност при условията и по реда, определени в този раздел. В чл. 414, ал. 5 от НРДМД за 2017 г. е разписано, че при осъществяване на правомощията си по ал. 4, директорът на РЗОК включва в арбитражната комисия за всеки конкретен случай посочените по реда на ал. 3 представители на РК на БЛС по съответните специалности, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО. По делото безспорно се е установило, че в заповедта за определяне на арбитражната комисия (стр. 176 от първоинстанционното дело) не е посочена специалността на лекарите, определени от квотата на РК на БЛС, нито на тези от РЗОК, но не е спорно, че нито един от определените от квотата на РК на БЛС лекари не е със специалност – хирургия. От гореизложеното следва, че като не е включил в състава на АК представители на РК на БЛС, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола, с оглед на притежаваните медицински специалности, директорът на РЗОК- гр. Благоевград не е изпълнил задължението си да организира създаването на арбитражна комисия, която отговаря на изискванията на чл. 75, ал. 3 ЗЗО и на чл. 414, ал. 4 и ал. 5 от НРДМД за 2017 г. за случая, както и че решението на АК е постановено от некомпетентен състав. В случая липсва легитимен състав на АК, която да може да взема валидни решения, годни да породят желаните и целени правни последици, тъй като за всеки конкретен случай не са включени съответните представители от съсловните организации. С изложените разпоредби са въведени императивни нормативно регламентирани изисквания, които са част от процедурата по издаване на заповедта за налагане на санкции и нарушаването им опорочава тази процедура. По своята същност предвидения (легитимен) арбитраж за всеки един отделен случай по чл. 75, ал. 5 от ЗЗО и взетото от него валидно решение са задължителна процесуална предпоставка за налагане на санкция и елемент от фактическия състав на издаване на административния акт, с който се налагат финансови санкции на медицинското заведение. В гореизложения смисъл е и постоянната практика на Върховния административен съд, изложена в Решение № 7344 от 04.06.2018 г. по адм. дело № 12913 от 2017 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 9396 от 10.07.2018 г. по адм. дело № 3085 от 2018 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 9001 от 02.07.2018 г. по адм. дело № 8270 от 2017 г. на ВАС. Предвид изложеното тезата, която искаше да докаже касаторът за неправилност на първоинстанционния съдебен акт и законосъобразност на отменената с него заповед, не може да бъде кредитирана. С оглед на това, като е отменил оспореният пред него индивидуален административен акт, Административен съд -Благоевград е постановил правилно съдебно решение, което при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора основателно е своевременно направеното искане на ответника по касация за присъждане на сторените за производството пред касационната инстанция деловодни разноски, които са в размер на 650(шестстотин и петдесет) лв., заплатени за възнаграждение на упълномощения да го представлява пред ВАС адвокат, съобразно представен договор за правна защита и съдействие серия АВ № 0000173495 от 04.02.2019 г. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,