Решение № 273 от 11.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5199/2015 г.

Решение № 273 от 11.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5199/2015 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "Консулта 21" ООД, седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Екатерина Ненчева" № 1 срещу Заповед № РД-14-15 от 11.03.2015 г. на министъра на образованието и науката.

С оспорената заповед министърът, на основание чл. 13, ал. 1, т. 1 от Закона за народната просвета, закрил Частно средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ".

Жалбоподателят - на "Консулта 21" ООД, счита оспорената заповед за незаконосъобразна. Сочи, че установяването на твърдяните в заповедта нарушения е извършено в нарушение на чл. 8, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието (Правилника). В заповедта за проверката не е посочен вида на конкретната дейност и задачите за тяхното изпълнение, а констативният протокол от проверката не е подписан от Вирджиния Василева. Счита, че при установяване на нарушенията при проверката през м. февруари също са допуснати съществени нарушения. И тази заповед за извършване на проверката е издадена в нарушение на чл. 8, ал. 2 от Правилника. Самата проверка е извършена след като училището вече е уведомило регионалния инспекторат по образованието за преустановяването на учебните занятия, а учениците са били преместени в други училища.

Неотносимо счита посоченото в констативния протокол, съставен след проверката на 09.02.2015 г., тъй като към същата дата е била изпълнена хипотезата на чл. 25, ал. 4, т. 4 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП). Контролната дейност, въз основа на която е издадена заповедта, е извършена при нарушение на Инструкция № 1 от 23.01.1995 г. за провеждане на контролната дейност в системата на народната просвета (Инструкция № 1). Не отговаря на истината твърдението, че в хода на проверките не са правени възражения. В заповедта е разпоредено определянето на училище, в което да бъдат пренасочени учениците, но още в хода на проверката регионалният инспекторат по образование бил уведомен къде са преместени учениците, поради което разпореждането е незаконосъобразно.

Моли съда да отмени оспорваната заповед. Жалбоподателят се представлява от адв. Николина Василева-Петкова и адв. Иван Бойчев, Адвокатска колегия, гр. Благоевград.

Ответникът по жалбата - министърът на образованието и науката, счита жалбата за неоснователна. Оспорената заповед е законосъобразна, издадена при спазване на материалния и процесуалния закон. На училището са извършени три проверки, при които са установени нарушения на изискванията в системата на народната просвета - основания за закриване на училището. Излага подробно фактите по делото. ответникът се представлява от юрисконсулт Марина Христова.

Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съден акт. Съдът счита, че за "Консулт 21" ООД е налице правен интерес от оспорване на Заповед № РД-14-134 на министъра на образованието и науката, тъй като именно на него е издадено разрешението за откриване на частно училище. С оглед на това заповедта на министъра за закриване на училището пряко засяга права и законни интереси на жалбоподателя.

За да се произнесе по същество съдът установи следното от фактическа страна:

1. На 19.07.2012 г., със Заповед № РД-14-134, министърът на образованието и науката открил Частно средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ", гр. София, публикувана в Държавен вестник, бр. 59 от 03.08.2012 г. Разрешението е на "Консулта 21" ООД. Училището се представлява и управлява от Ралица Стоилова Войнова.

1. На 26.09.2014 г., със Заповед № РД-09-1486, министърът на образованието и науката назначил комисия и наредил да бъде извършена проверка на ръководно-контролната дейност на директорите на няколко училища, между които и Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ". В заповедта на министъра като чл. на комисията бил определен експерт от Районния инспекторат по образованието, София град, без да е определен поименно, л. 24-25.

1. На 02.10.2014 г., със Заповед № РД-24-278, началникът на Регионалния инспекторат по образованието, София град, определил за участие в проверката по министерската заповед Вилма Доминикова и Вирджиния Василева, л. 125.

1. На 17.10.2014 г. комисията изготвила констативен протокол за резултатите от проверката. Протоколът е подписан от членовете на комисията, в т. ч. от Вилма Доминикова, л. 29-31.

1. На 23.10.2014 г. комисията представила на министъра доклад, вх. № 80894-790, с резултатите от проверката и предложение да се извърши от регионалния инспекторат по образованието цялостна проверка на училището и при констатиране на неизпълнение на държавните образователни изисквания да се предложи процедура по чл. 21, ал. 1, т. 1 ППЗНП. Докладът е подписан от членовете на комисията, в т. ч. Вилма Доминикова, л. 26 - 28.

1. На неустановена дата министърът утвърди предложението на комисията.

1. На 05.11.2014 г., със Заповед № РД-24-338, началникът на Регионалния инспекторат по образованието, София град, определил състав от експерти, които да извършат цялостна проверка на учебно-възпитателната дейност в Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ".

1. На 06.11.2014 г., с доклад, вх. № 0607-543, г-жа Ралица Войнова уведомила Регионалния инспекторат по образованието, че трудовото й правоотношение с "Консулт 21" ООД, въз основа на което изпълнявала длъжността директор на Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ" ще бъде прекратено считано от 10.11.2014 г.

1. На 14.11.2014 г. комисията, назначена със Заповед № РД-24-338, представила на началника на Регионалния инспекторат по образованието, София град, констативен протокол, вх. № 13, в който отразила резултатите от проверката, л. 157 - 165.

1. На 19.11.2014 г. началникът на Регионалния инспекторат по образованието, с писмо, вх. № 0522-655, информирал директора на Дирекция "Организация, контрол и инспектиране" в Министерството на образованието и науката за резултатите от проверката, л. 151 - 156.

1. На 24.11.2014 г. директорът на Дирекция "Организация, контрол и инспектиране" в Министерството на образованието и науката информирал "Консулта 21" ООД за необходимостта от представяне на проект за промяна на лицето, което управлява и представлява училището, л. 189-190.

1. На 19.01.2015 г. заместник-министърът на образованието и науката с доклад, рег. № 80-66, предложил на министъра да се открие процедура по раздел V от Наредба № 7 от 25.06.2001 г. за откриване, преобразуване, промени и закриване на частни детски градини и училища (Наредба № 7) във вр. с чл. 21, ал. 1, т. 1 ППЗНП за закриване на Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ", л. 167 - 169.

1. На неустановена дата министърът утвърдил предложението.

1. На 02.02.2015 г. директорът на Дирекция "Организация, контрол и инспектиране" възложил с писмо, изх. № 0522-655, на началника на Регионалния инспекторат по образованието извършването на проверка на Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ", л. 8-9.

1. На 05.02.2015 г., със Заповед № РД-24-44, началникът на Регионалния инспекторат по образованието, гр. София, определил състав на комисия и наредил да се извърши проверка в срок до 10.02.2015 г. в частното училище и да се изготви констативен протокол за резултатите от проверката, л. 16.

1. На 09.02.2015 г. комисията извършила проверка в частното училище.

1. На 09.02.2015 г. управляващият "Консулта 21" ООД внесъл в Регионалния инспекторат по образованието уведомление, вх. № 0607-54, че прекратява учебния процес на основание чл. 25, ал. 4 ППЗНП, л. 130.

1. На 12.02.2015 г. в регионалния инспекторат бил депозиран констативен протокол № 0607-59, в който били описани резултатите от проверката на актуалното състояние на училището, ученици, класове и паралелки. Протоколът бил подписан от извършилите проверката, л. 17-18. Проверяващите установили, че:

а) в нарушение на чл. 40 ППЗНП на двама ученик няма следи за издадени удостоверения за преместване;

б) в нарушение на чл. 17, ал. 2 и чл. 42, ал. 2 и 5 от Наредба № 4 от 16.04.2003 г. за документите в системата на народната просвета (Наредба № 4) на единадесет ученици са издадени удостоверения за преместване на бланка на Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ", а на всички удостоверения за преместване като директор е посочен г-жа Ралица Войнова, която от 10.11.2014 г. не изпълнява длъжността;

в) на 09.02.2014 г. в училището няма лице, което да изпълнява длъжността директор;

г) в нарушение на чл. 42, ал. 2 от Наредба № 4 на четири ученици са издадени удостоверения за преместване;

д) в нарушение на чл. 42, ал. 2 от Наредба № 4 не е уведомена писмено общината, където ученикът е включен в списъка на децата, които подлежат на задължително училищно обучение, след издаване на удостоверението за преместване.

1. На 16.02.2015 г. констативен протокол № 42 бил връчен лично на лицето, което получило разрешение за откриване на училището - управителя на "Консулта 21" ООД.

1. На 17.02.2015 г. началникът на Регионалния инспекторат представил в Министерството на образованието и науката доклад, вх. № 0522-655, с който предложил да започне процедура по закриване на частното училище, л. 14 - 15.

1. На 26.02.2015 г. експертната комисия, назначена със Заповед № 09-85 от 20.01.2015 г. на министъра на образованието и науката, разгледала искане за закриване на частното училище на началника на регионалния инспекторат по образоването, гр. София. Предложението било придружено с доклад, вх. № 0522-655 от 17.02.2015 г., и констативен протокол, изх. № 0607-59 от 12.02.2015 г. Комисията, на основание чл. 13, ал. 1, т. 1 ППЗНП и чл. 21, ал. 1, т. 1 ППЗНП, предложила на министъра да закрие училището, л. 12 - 13.

1. На 11.03.2015 г., със Заповед № РД-14-15, министърът на образованието и науката, на основание чл. 13, ал. 1, т. 1 ЗНП и чл. 21, ал. 1, т. 1 ППЗНП във връзка с доклад вх. № 0522-655 от 17.02.2015 г. на началника на Регионалния инспекторат по образованието закрил Частното средно общообразователно училище "Константин Кирил Философ".

1. На 31.03.2015 г. заповедта била публикувана в Държавен вестник, бр. 24.

Съдът, при така установените факти, след като обсъди доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши проверка на оспорената заповед на основание чл. 168, ал. 1 АПК, приема от правна страна следното:

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган - съгласно чл. 13, ал. 5 във вр. с чл. 11, ал. 3 от Закона за народната просвета (ЗНП) министърът на образованието и науката е органът, компетентен да закрива частни училища и именно той издал заповедта. Заповедта е издадена в исканата от закона писмена форма и от формална страна съдържа изискуемите от чл. 59, ал. 2 АПК реквизити.

Жалбоподателят твърди, че в хода на административното производство органът допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Първият довод на жалбоподателя е за нарушение на чл. 8, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалния инспекторат по образованието (Правилника/ът). Жалбоподателят счита, че в нарушение на чл. 8, ал. 2 от Правилника в Заповед № РД-24-278 от 02.10.2014 г. на началника на регионалния инспекторат по образованието не са посочени вида на контролната дейност и задачите за тяхното изпълнение и констативният протокол от проверката не е подписан от Вирджиния Василева. Преди всичко следва да се посочи, че чл. 8, ал. 2 от Правилника визира правомощието на началника да определи лице за заместване при отсъствие. Следователно тази норма е неотносима към оспорената заповед. Вероятно жалбоподателят има предвид разпоредбата на чл. 16, ал. 2 от Правилника, която изисква в заповедта за извършване на проверка началникът на регионалния инспекторат да посочи вида на контролната дейност, задачите и срока за тяхното изпълнение.

Заповед № РД-24-278 от 02.10.2014 г. на началника на регионалния инспекторат по образованието е издадена в изпълнение на Заповед № РД-09-1486 от 26.09.2014 г. на министъра на образованието и науката. С последната министърът наредил извършването на проверка в частното училище като определил предмета на проверката - ръководно-контролната дейност на директора, и определил състав на комисията като в състава не е включен поименно, а само е определен като длъжност, експерт от Регионалния инспекторат по образованието, София град. Видно от приложената по делото заповед министърът включил един експерт в комисията. Със Заповед № РД-09-1486 от 26.09.2014 г. началникът на регионалния инспекторат по образованието определил двама старши експерти за участие в комисията - Вилма Доминикова и Вирджиния Василева. Тъй като заповедта на началника на регионалния инспекторат е в изпълнение на министерската заповед то очевидно е, че в комисията за проверка не могат да бъдат включени едновременно и двамата посочени от началника експерти - началникът на регионалния инспекторат няма правомощие да определи за участие в комисията едновременно и двамата експерти. Важното е, че който и от посочените двама експерти да е участвал в комисията би бил надлежно оправомощен и с оглед на това проверката би била осъществена от надлежен орган. От приложения по делото констативен протокол за извършената въз основа на Заповед № РД-09-1486 от 26.09.2014 г. на министъра на образованието и науката проверка е видно, че същият, както и доклада на комисията до министъра, рег. № 80894-790 от 23.10.2014 г., са подписани от Вилма Доминикова - един от двамата определени от началника на регионалния инспекторат експерти за участие в комисията.

Заповед № РД-24-278 от 02.10.2014 г. на началника на регионалния инспекторат по образованието има единствено за предмет да определи участващия в комисията, създадена с министерската заповед, експерт. Процесната проверка не е извършена в изпълнение на заповедта на началника на регионалния инспекторат, а в изпълнение на заповед на министъра. Поради това началникът на регионалния инспекторат няма правомощието, а следователно и задължението, да определи предмета на проверката. Това сторил министърът.

С оглед на изложеното доводът на жалбоподателя за допуснато нарушение на чл. 8, ал. 2, съответно чл. 16, ал. 2 от Правилника и за неподписване на констативния протокол от експерт Вирджиния Василева е неоснователен. Следва също така да се посочи, че констативният протокол и установените в него нарушения са само доказателство за допуснати нарушения в дейността на училището, но не е констативният протокол по смисъла на чл. 30, ал. 3 Наредба № 7.

Жалбоподателят счита, че проверката, извършена в изпълнение на Заповед № РД-24-44 от 05.02.2015 г. на началника на регионалния инспекторат, въз основа на която е образувано производството по издаване на оспорената заповед, е при допуснато нарушение на чл. 8, ал. 2 от Правилника, тъй като в заповедта не е посочен предмета на проверката. Заповед № РД-24-44 от 05.02.2015 г. е издадена на основание чл. 8, ал. 1, т. 22 и чл. 16, ал. 2 от Правилника и чл. 2 от Инструкцията, както и въз основа на писмо на директора на Дирекция "Организация, контрол и инспектиране" в Министерството на образованието и науката, изх. № 0522-655. Видно от съдържанието на заповедта в нея действително не е определен предмета на проверката и задачите на проверяващите, както изисква чл. 16, ал. 2 от Правилника.

Изискването за определяне на предмета и задачите на проверката е съществено, тъй като гарантира законосъобразност на установените в резултат на проверката факти и обстоятелства. Именно заповедта по чл. 16, ал. 2 от Правилника оправомощава определените в нея длъжностни лица да извършат съответната контролна дейност. Точно това оправомощаване прави дейността им законосъобразна и гарантира правата и законните интереси на проверяваното лице. Началникът на регионалния инспекторат като не определил предмета на проверката и задачите на проверяващите допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което пряко рефлектира върху законосъобразността на извършената проверка, послужила като основание за издаване на оспорената заповед.

Така в констативния протокол, рег. № 0607-59 от 12.02.2015 г., е вписан предмет на проверката: 1. Актуално състояние на училището и 2. Ученици. Класове и паралелки. Този предмет липсва в заповедта по чл. 16, ал. 2 от Правилника. Това лишава съда от възможността да извърши проверка за законосъобразност на дейността на експертната комисия, назначена със заповедта на началника на регионалния инспекторат, която, съгласно чл. 30, ал. 2 Наредба № 7 поставя началото на производството по закриване на частното училище, което е и един от доводите на жалбоподателя. Само законосъобразна заповед по чл. 30, ал. 2 Наредба № 7 може да постави началото на законосъобразно производство по закриване на частно училище.

Видно от изложеното производството по издаване на оспорената Заповед № РД-14-15 от 11.03.2015 г. на министъра на образованието и науката започнало при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което довело до незаконосъобразност на констатациите на експертната комисия по чл. 30, ал. 2 Наредба № 7. Експертната комисия по чл. 31, ал. 1 Наредба № 7 не е събирала нови доказателства и не е извършила допълнителна проверка, чиито резултати да са послужила като единствено основание за издаване на заповедта, а изцяло възприела резултатите от проверката на експертната комисия по чл. 30, ал. 2 Наредба № 7. С това обосновала изводите си със събрани не по установения ред доказателства.

Допуснатото нарушение на административнопроизводствените правила е съществено, тъй като е на правила, които гарантират законосъобразността на доказването на материалните основания, послужили като основание за закриване на частното училище - нарушение на изискванията на Закона за народната просвета и правилника за неговото приложение, чл. 13, ал. 1, т. 1 ЗНП и чл. 21, ал. 1, т. 1 ППЗНП. Същественото нарушение на административнопроизводствените правила е основание за отмяна на оспорения административен акт. С оглед на характера на нарушението - незаконосъобразно събиране на доказателствата, въз основа на които е постановена оспорената заповед, съдът не следва да извършва преценка за съответствието на заповед с материалноправните разпоредби и целта на закона.

Видно от изложеното в хода на административното производство по издаване на оспорената Заповед № РД-14-15 е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което прави заповедта незаконосъобразна. Съдът следва да я отмени.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд