Решение № 8109 от 2.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 117/2015 г.

Решение № 8109 от 2.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 117/2015 г., II о., докладчик съдията Джузепе Роджери Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба от Общински съвет - Силистра, представлявано от председателя Мария Димитрова Димитрова, срещу решение № 70/21.11.2014 г., постановено по адм. дело № 112/2014 г. на Административен съд - Силистра, с което е обявена нищожността на Наредба за реда и условията за изграждане и извършване на строително-монтажни работи на елементи на техническата инфраструктура на територията на Община Силистра, приета с Решение № 1115 на Общински съвет - Силистра по Протокол № 40/26.06.2014 г. и са присъдени разноски на дружествата-жалбоподатели. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено при нарушение на материалния закон. Иска се неговата отмяна и отхвърляне на жалбите на дружествата. Ответниците по касационната жалба - "Нетуоркс-България" ООД и "Българска телекомуникационна компания" ЕАД, в писмени отговори излагат доводи за неоснователност на касационната жалба и молят съда да остави в сила съдебното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение неоснователност на подадената касационна жалба. Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 АПК, от надлежно легитимирана страна и е процесуално допустима, разгледана по същество същата е частично основателна. С обжалваното решение Административен съд - Силистра е обявил нищожността на Наредба за реда и условията за изграждане и извършване на строително-монтажни работи на елементи на техническата инфраструктура на територията на община Силистра, приета с Решение № 1115 на Общински съвет - Силистра по Протокол № 40/26.06.2014 г. С обявената за нищожна наредба се въвежда регламентация, съобразно която строително-монтажни работи, свързани с разкопаване, се извършват на основание разрешение за разкопаване, издадено от Община Силистра, което съпътства разрешението за строеж (чл. 2, ал. 2 от наредбата). За издаването на разрешение за разкопаване се предвижда заплащане на такса от 100 лева (чл. 2, ал. 3, пр. последно от наредбата). За издаване на разрешение за разкопаване заинтересованите лица подават заявление, придружено освен от документи, изисквани по ЗУТ, още и с документ за внесен депозит, съответстващ на стойността на възстановителните работи на обекта. Размерът на депозита се определя от общинската администрация въз основа на приетите от Общински съвет - Силистра цени по Приложение № 2, които са зададени в цени на квадратен, респ. на линеен метър. Въведени са правила и за посочените дейности при аварии /чл. З/. Приет е гаранционен срок от 9 месеца от датата на протокола по чл. 10, ал. 1 от наредбата, т. е. от констативния протокол за завършване на възстановителните работи като 70% от внесения депозит се връща след съставяне на посочения протокол при условие, че няма констатирани забележки по количеството и качеството на възстановените настилки, а останалите 30% - след изтичане на 9 месечния гаранционен срок, при липса на отклонения в качествените показатели, констатирани с протокола по чл. 10, ал. 5. Размерът на депозита, който ще бъде освободен, се определя пропорционално на площта на качествено възстановените настилки. Пълният размер на депозита се задържа при неизвършени възстановителни работи в срока, посечен в разрешението за разкопаване, установени с констативен протокол. Предвиден е контрол за неспазване на наредбата чрез производство за налагане на административни санкции. За да обяви наредбата за нищожна, Административен съд - Силистра е приел, че същата е издадена от Общинския съвет - Силистра при липса на материална компетентност, тъй като в разпоредбите, посочени като правно основание за издаване на местната наредба - чл. 21, ал. 1, т. 13 вр. с ал. 2 и чл. 22, ал. 4 и сл. ЗМСМА и текстовете в Глава IV от ЗУТ, не се съдържа законова делегация за издаване на наредба, както и не се съдържа оправомощаване за по-нататъшно регулиране на правоотношения, уредени от нормативен акт от по-висока степен, също и не е налице празнота в закона, която Общинският съвет да е оправомощен да запълни. Съдът е изложил мотиви и за незаконосъобразност на оспорената наредба. Постановеното решение е частично неправилно. Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган. Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. В чл. 21, ал. 1 ЗМСМА са изброени правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 ЗМСМА в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 13 ЗМСМА, общинският съвет определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социална инфраструктура. Анализът на тази разпоредба във вр. с ал. 2 на чл. 21 ЗМСМА, чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК сочи, че общинският съвет е компетентният орган да приема наредби от местно значение, и в частност да приеме наредба, регламентираща условията и реда за извършване на строителни и монтажни работи (СМР), свързани с нарушаване, разкопаване, увреждане и др. на елементи на техническата инфраструктура, зелени площи и други благоустроени терени, общинска собственост, на територията на община Силистра, каквато е оспорената наредба. Като е приел обратното, Административният съд - Силистра е постановил неправилно решение, което следва да се отмени. Доколкото в решението си административният съд е изложил и мотиви за незаконосъобразност на оспорената наредба, настоящият състав намира, че след отмяната на решението делото не следва да се връща на първоинстанционния съд за ново разглеждане, а следва да се прецени правилността на изложените от съда съображения за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт. Правилно съдът е приел, че при издаването на процесната наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са основание за нейната отмяна. Издадената от Общински съвет - Силистра наредба е подзаконов нормативен акт и следва да се подчинява на процедурните изисквания на чл. 26 и сл. от Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая тези изисквания не са спазени. В противоречие с нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА докладът и мотивите към него са публикувани на интернет страницата на Община Силистра на 13.06.2014 г. - 12 дни преди датата, предхождаща заседанието, на което е взето решението за приемане на наредбата, т. е. не е спазен предвиденият 14-дневен срок по чл. 26, ал. 2 ЗНА. Същевременно докладната записка е внесена в канцеларията на Общинския съвет на 13.06.2014 г., т. е. два дни след публикуването на 11.06.2014 г. на проекто-наредбата на интернет страницата на общината и в същия ден, в който са публикувани мотивите и докладът в сайта. За да е бил спазен нормативнопредвиденият срок за оповестяване, мотивите и докладът е следвало да се публикуват заедно с проекта на 11.06.2014 г., а докладната записка е следвало да се внесе в Общинския съвет - Силистра след изтичане на 14-дневния срок, предоставен за възражения и становища. Изложените по-горе факти водят до извод за допуснати нарушения на чл. 26, ал. 2 ЗНА, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Анализът на цитираната правна норма сочи, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се предостави възможност за обсъждане - отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. При приемане на оспорения акт е допуснато нарушение и на разпоредбата на чл. 27, ал. 5 ЗМСМА, предвиждаща решенията на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 6, 7, 8, 9, 10, 14 и 15 ЗМСМА да се приемат с поименно гласуване, което се отразява в протокола от заседанието. В случая, действително като правно основание за издаването на оспорения акт е посочена т. 13 на чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, но с наредбата се въвежда регламентация за заплащане на такса от 100 лева за издаване на разрешение за разкопаване, т. е. налице е определяне на местна такса по т. 7 на чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, поради което решението е следвало да се приеме чрез поименно гласуване. Видно от протокол № 40 от проведеното на 26.06.2014 г. заседание на ОбС - Силистра, решението за приемане на спорната наредба е взето не с поименно гласуване. Неправилно това нарушение е прието от съда като липса на компетентност. Същото представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила - отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. С оглед гореизложеното, постановеното от първоинстационния съд решение за обявяване нищожност на оспорената наредба, е неправилно. Същото следва да се отмени изцяло (в това число и присъдените по него разноски) и вместо него да се постанови решение, с което да се отмени оспореният подзаконов нормативен акт като незаконосъобразен, като на жалбоподателите пред първата инстанция следва да се присъдят направените от тях съдебни разноски - в полза на "Нетуоркс-България" ООД в размер 470 лв., от които 300 лв. юрисконсултско възнаграждение за процесуално представителство по неоценяеми искове съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, 20 лв. за обнародване в ДВ на съобщението по чл. 188 АПК, 50 лв. за ДТ и 100 лв. депозит за вещо лице; в полза на "Българска телекомуникационна компания" ЕАД разноски в размер 750 лв., от които 600 лв. изплатен адвокатски хонорар, 50 лв. ДТ и 100 лв. депозит за вещо лице. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК Върховният административен съд, Второ отделение,