Решение № 3322 от 20.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6512/2016 г.

Решение № 3322 от 20.03.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6512/2016 г., IV о., докладчик председателят Нина Докторова Производството е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), чрез процесуалния му представител и от В. Д. М. в качеството му на законен представител на "Ротаро" ЕООД, гр. Д., подадена от адвокат Е. В. И двете жалби са срещу решение № 98 от 13.04.2016 г. по адм. д. № 698/2015 г. на Административен съд - Д., но в различни части. С обжалваното решение съдът е отменил уведомителното писмо, издадено от заместник-изпълнителния директор на ДФЗ в частта, в която е отказано финансово подпомагане по подаденото от "Ротаро" ЕООД общо заявление за подпомагане и приложение за кандидатстване за агроекологични плащания за кампания 2014 г. за парцелите: 53432-399-2-1; 53432-438-1-1; 53432-401-2-1; 53432-437-2-1; 5343240101-1; 53432-399-1-1 и 53432-437-1-1. В тази отменена част преписката е върната на административния орган при условията на чл. 173, ал. 2 АПК, при спазване на указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите. Със същото решение съдът е отхвърлил жалбата на "Ротаро" ЕООД срещу уведомителното писмо на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" за кампания 2014 г. за парцелите 53432-445-2-1 и 53432-445-2-1. Съдебното решение се обжалва от заместник-изпълнителния директор на ДФЗ в частта, в която е отменено уведомителното му писмо. В жалбата си навежда доводи за допуснато нарушение на материалния закон, като твърди, че решението не е съответно на събраните доказателства по делото. Изпратил е и становище с характер на писмени бележки, в което се акцентира на искането за заплащане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 1000 лв. и за двете съдебни инстанции. Касационната жалба на "Ротаро" ЕООД е срещу тази част от съдебното решение, с която жалбата му срещу уведомителното писмо е отхвърлена. В нея се твърди, че при подаване на заявлението от земеделския стопанин е била допусната техническа/фактическа грешка, която служителят от структурата на ОСЗ е следвало да отстрани. Моли съда да установи тази грешка и уважи жалбата, като излага съображения и в писмени бележки, подадени от адвокат Вутова. Претендира присъждане на направените разноски. Всяка една от оспорващите страни е подала писмен отговор по реда на чл. 163, ал. 2 АПК срещу касационната жалба на другата. В тях всяка страна прави възражения, които противопоставя на съдържащите се в съответната касационна жалба на другата. Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност и на двете касационни жалби. Прокурорът счита, че съдът е установил правилно фактите по спора. Относно жалбата на "Ротаро" ЕООД прокурорът сочи, че правило въз основа на установеното съдът е приел, че е допуснато нарушение по чл. 17, ал. 1, т. 3 от Наредба № 11 от 6.04.2009 г. за условията и реда за прилагането на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., наричана в изложението само "Наредба № 11". По аргумент от препращането на чл. 64 от Наредба № 11 към чл. 11 от Наредба № 5 от 27.02.2009 г. за условията и реда за подаване на заявления по схеми и мерки за директни плащания, наричана в изложението само "Наредба № 5" и § 1, т. 4 от ДР на същата Наредба № 5, в който се съдържа определение на понятието фактическа грешка, съдът е приел отказа за оторизиране на сумата за тези два парцела, за законосъобразен. Решението на съда в останалата му обжалвана част, относно седемте парцела, за които е отменено уведомителното писмо на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ, прокурорът счита за правилно и законосъобразно. Според него отказването на оторизация за тях е направено на неправилно позоваване на т. 6.1 от Методиката за намаляване и отказване на агроекологичните плащания по мярка 214, защото такова основание за намаление или отказ за плащане не съществува в основанията, посочени в чл. 17 и 26 от Наредба № 11. Прокурорът счита също, че правилно съдът е направил извод, че след като Методиката е приета на основание чл. 16 от Наредба № 11, то с нея не следва да се въвеждат нови ограничения и основания за отказ, различни от тези, посочени в Наредба № 11. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира и двете касационни жалби за процесуално допустими. Те са подадени от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са срещу съответни части от съденото решение, които са неблагоприятни за тях. По същество ще бъдат разгледани поотделно. От данните по делото се установява, че Административният съд - Д. е бил сезиран с жалба, подадена от "Ротаро" ЕООД срещу уведомително писмо с изх. № 02-080-2600/7120 от 15.10.2015 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ. С него земеделският стопанин с УРН 182752 е уведомен за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г." за кампания 2014 г., в размер на 10 826,12 лв. Поисканата сума по агроекологичната мярка е била в размер на 29 490,3 лв. След извършването на административни проверки тя е намалена с 18 664,18 лв. Основанието за направеното намаление е посочено в обяснението след таблицата на страница № 2 от уведомителното писмо, относимо за колона 7 от таблицата, третия абзац - стр. 3 от уведомителното писмо. В него е посочено, че за площта на деветте парцела, описани в таблицата, не са били спазени базовите изисквания и други изисквания. Основанието за намалението е т. 6 "Намаление при неспазване на базови изисквания за съответните направления на мярка АЕП" от Методиката за намаляване и отказване на агроекологични плащания, утвърдена на основание чл. 16 от Наредба № 11, със заповед № РД-09-508 от 24.07.2014 г., изменена със заповед № РД-09-746 от 20.11.2014 г. на министъра на земеделието и храните. За парцел, за който е било установено неспазване на базовите изисквания не се извършва плащане за 2014 г. Площта на парцелите не се счита за наддекларирана, а за площ за която кандидатът не е спазил някои от ангажиментите, свързани с предоставянето на финансова помощ, различни от тези, които засягат декларирания размер на площите. От подаденото заявление за АЕП по мярка с направление "биологично растениевъдство" за кампания 2014 г. и таблицата, приложена към него, съдът е установил, че земеделският стопанин е заявил 15 бр. парцели, от които с код АП 03 - за биологично растениевъдство - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза 6 парцела, с АП 07 - за биологично растениевъдство в преход - за полски култури, включително фуражни - 2 парцела и АП 08 - за биологично растениевъдство в преход - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза - 6 бр. парцели. Един от заявените парцели е бил без посочен код. Същевременно към заявлението си земеделският стопанин е приложил и два сертификата за съответствие на продукт, в преход към биологичен начин на производство № SO-1310-0850-1.2.1 и № SO-1310-0850-1.1, издадени на 17.10.2013 г. с посочения обхват и валидност до 17.10.2014 г., в които са вписани парцелите и отглежданите култури върху тях. Приложен е бил и договор, сключен на 25.06.2012 г. между "Ротаро" ЕООД и "СЖС България" ЕООД, гр. С. с предмет осъществяване на сертификационен процес и контрол на система за биологично производство - отглеждане на 23,1 ха малини, 0,6 ха череши и пшеница (междуредово отглеждане в малиново насаждение (21,5 ха), в съответствие с Регламент ЕС № 834/2007 за биологично производство. Съдът е съпоставил заявлението за подпомагане с посочените агроекологични кодове, дадени в приложение № 1б към чл. 8, ал. 1 от Наредба № 11, с кодовете по двата сертификата, издадени от сертифициращия орган с валидност до 17.10.2014 г., като е установил, че те съвпадат. Тях е съпоставил с таблицата на стр. 2 от уведомителното писмо, като е установил, че с код по АЕП АП08 "За биологично растениевъдство в преход - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза - са посочени парцели 53432-399-2-1, 53432-438-1-1, 53432-401-2-1, 53432-437-2-1, 53432-4-1-1-1, 53432-399-1-1, с код АП07 "За биологично растениевъдство в преход - полски култури, включително фуражни" парцели 53432-445-2-1 и 53432-437-1-1 и с код АП03 "За биологично растениевъдство - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза" - парцел 53432-445-2-2. Направил е извод, че с изключение на последния парцел, осемте са били заявени със статут "в преход към биологично производство". Съдът е установил освен това, че "Ротаро" ЕООД в заявлението си е посочил парцел 53432-445-2-2 с отглеждана култура малини, според кода на културата 224020, а парцел с идентификатор 53432-445-2-1 е с отглеждана култура други зърнено-житни, според кода - 111110. На следващо място съдът е приел за установено, че за 7 бр. от заявените парцели сертифициращото лице е подало други данни относно статута им, според посочения агроекологичен код, като е заявило в електронната система на ДФЗ, поддържана от други лица, агроекологичен код "за биологично растениевъдство" за тях, който е различен от заявения от "Ротаро" ЕООД - биологично растениевъдство в преход. До този извод съдът е стигнал след анализ на писмените доказателства, които е съпоставил с приетото без оспорване заключение на вещото лице, като е мотивирал и тази част от заключението, която не е приел. Относно неприетата част е съобразил издадените сертификати с действие до 17.10.2014 г. с датите на извършените проверки и доклада на сертифициращия орган. Приел е, че към 9 юни на 2014 г. не е била извършена проверка, в резултат на която да се установи дали производството е било биологично или в преход към биологичен начин на производство, защото едва след извършената проверка на 4.08.2014 г. и изготвянето на доклада от 20.08.2014 г. от контролиращото лице, на 8.09.2014 г., е издаден сертификат за биологично производство в парцелите на земеделския стопанин. Въз основа на това установяване съдът е направил няколко правни извода: земеделският стопанин е могъл да заяви биологичното производство в преход съобразно издадените сертификати за производството в преход към момента на подаване на заявлението си за подпомагане, а едва след издаването на сертификат за преминаване към биологичен начин на производство от преход, да заяви промяна в заявлението си; годишната програма на "Ротаро" ЕООД за 2013/2014 г. е за преминаване от биологично производство в преход към биологично производство, но тя не води до промяна на статута на парцелите, преди извършването на проверка от сертифициращото лице и издаването на сертификат за това; земеделският стопанин не е могъл да декларира парцелите с код биологично производство, преди издаването на сертификата от контролиращото лице, което е станало в един по-късен момент от подаване на заявлението за подпомагане. Въз основа на установеното съдът е приел, че ДФЗ е извършил съществено нарушение на производствените правила, защото не е проверил на какво се дължи разминаване в кодовете при подаване на заявлението за подпомагане и отразеното от сертифициращото лице. В резултат на това е приел, че е допуснато нарушение на материалния закон и на неговата цел. То е обосновано с това, че в чл. 26 от Наредба № 11 са посочени базовите изисквания, които земеделският стопанин е длъжен да спазва, ведно с основанията за намаление и отказ от плащане по чл. 17. Посочените основания в тях не сочат като основание за намаляване или отказ от плащане констатирано разминаване в кодовете на дейностите по заявеното агроекологичното плащане и това, подадено от сертифициращото лице. Според приетата Методика от министъра на земеделието и храните, на основание чл. 16 от Наредба № 11, намаляването и отказването на плащане е посочено в т. 6.1, в която като основание за намаляване или отказ е несъответствието в кодовете на заявената дейност между подаденото заявление от подпомаганото лице и контролиращото го лице. Такова основание не е предвидено в чл. 17 и чл. 26 от Наредба № 11. Съдът е направил извод, че Методиката не следва да въвежда ограничения за намаление и отказ за плащане различни от визираните в Наредба № 11. Поради това е приел, че административният орган е допуснал нарушение на материалния закон. Целта на мярка 214 "Агроекологични плащания" не е да се въвеждат по-големи ограничения от съществуващите в Наредба № 11, издадена за тази цел по прилагането на мярката, а да се подпомагат земеделските стопани, които отговарят на нормативните изисквания, установени на национално ниво - ЗПЗП, Наредба № 5 и Наредба № 11. Направената преценка в уведомителното писмо според съда не е правилна и съответна на целта на закона. По така изложените мотиви съдът е приел, че относно седемте парцела, по които има разминаване в заявените дейности по агроекологичните кодове с тези, посочени от сертифициращото лице, следва да се отмени при условията на чл. 173, ал. 2 АПК. Относно парцели с идентификатори 53432-445-2-1 и 53432-445-2-2 съдът е приел, че посочените агроекологични кодове при подаване на заявлението от страна на земеделския стопанин са различни с кодовете на културите отглеждани върху тях. Парцел 53432-445-2-1 е заявен с код АП 07 "За биологично растениевъдство в преход - полски култури, включително фуражни" и е с код на култура 111110 - "други зърнено-житни". В действителност върху него се отглеждат малини. Парцел 53432-445-2-2 е заявен с код АП 03 "За биологично растениевъдство - трайни насаждения, лозя и маслодайна роза" и с код на културата 224020 - "малини", но в действителност културата, отглеждана върху него е зърнено-житна. Същото е отразяването направено от контролиращото лице "СЖС България" ЕООД, но относно това отразяване "Ротаро" ЕООД не е имало възражения. Неговите възражения са били за това, че е допусната грешка при подаване на заявлението за подпомагане, която не е била отстранена от служителя в съответната ОСЗ при приемането му. Това възражение не е било възприето от съда, както и възражението за фактическа грешка по изложените съображения. Грешката между заявения агроекологичен код и кода на отглежданата култура е била установена от ДФЗ при извършената административна проверка, поради което съдът е приел, че правилно е отказано подпомагане за тях, с оглед нормата на чл. 17, ал. 2, т. 3 от Наредба № 11. По така изложените мотиви съдът е постановил решението си. Постановеното решение е правилно и следва да бъде потвърдено. По касационната жалба на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ: В касационната жалба се акцентира върху това, че при установено разминаване на кодовете, заявени от земеделския стопанин в заявлението му за подпомагане и кодовете за вида агроекологична дейност, подадени от контролиращото лице, на основание т. 6 от Методиката за намаляване и отказване на агроекологичните плащания по мярка 214 "Агроекологични плащания", издадена от министъра на земеделието и храните, на основание чл. 16 от Наредба № 11, ДФЗ действал при условията на обвързана компетентност. Поради това е и бил длъжен като установи разминаването на посоченото основание в Методиката да извърши намаление на финансовото подпомагане. Това възражение е неоснователно. В чл. 17 от Наредба № 11 в първата алинея са посочени общите основания, при наличието на които се намалява или отказва финансовата помощ за всички кандидати по мярката. Тези основания са свързани с установеното от ДФЗ при извършените проверки и са относими към несъответствието между заявеното и фактическото установяване по мярката. В ал. 2 на същия чл. са посочени основания за намаляване или отказ от финансова помощ, но тези основания са свързани с нередовност при подаване на заявлението за подпомагане/плащане, ведно с представяне на други изисквани по наредбата документи към него, съответни приложения. В глава четвърта от Наредба № 11 са посочени изискванията, на които трябва да отговарят земеделските стопани, които кандидатстват по мярка 214. От чл. 24 до чл. 26 се съдържат конкретните изискванията, които земеделският стопанин трябва да спазва при изпълнение на дейностите по заявената мярка/подмярка за подпомагане. Изискванията се отнасят за територията на земеделското стопанство върху която се упражнява дейността. Нито в чл. 17, нито в глава четвърта от Наредба № 11 е предвидено отказване или намаляване на плащане поради несъответствие между посочените кодове, заявени от земеделския стопанин и тези, посочени от сертифициращото/контролиращо лице. От това следва, че с т. 6 от Методиката е въведено допълнително ограничение свързано с намаляване или отказ от финансово плащане на основание, което не съществува в наредбата. Методиката, издадена въз основа на текст от Наредба № 11 не може да въвежда по-голям обем от ограничения, отколкото се съдържат в наредбата. Методиката може да пояснява текстове от наредбата свързани с приложението й, но не и да въвежда основания, несъществуващи в наредбата. В този аспект настоящият състав споделя напълно правните изводи на Административния съд - Д. Административният орган дължи спазването на закона и подзаконовите актове, издадени по приложението му, но не и тези правила, които им противоречат. Установеното разминаване в кодовете на извършваната дейност като основание за намаляване на финансовото подпомагане е в нарушение на материалния закон и на неговата цел, както правилно е приел и административният съд. Поради това касационната жалба е неоснователна. В чл. 68, ал. 1 от Наредба № 11 в релевантната й редакция е визирано, че Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, създава и поддържа електронна система, в която контролиращите лица, въвеждат данните. Земеделският стопанин няма достъп до тази система. С ал. 5 на същия чл. е дадена възможност за отстраняване на допуснати технически грешки при въвеждане на данните от външните институции/контролиращите лица. Следователно допуснатите грешки от страна на контролиращото лице не може да се вменяват във вина на земеделския стопанин, както правилно е приел и административният съд. В допълнение може да се отбележи, че в края на касационната жалба, в абзаца преди петитума е посочено, че отказът от финансово подпомагане е направен поради това, че площите на земеделския стопанин били изключени от специализирания слой "Площи, в добро земеделско състояние". Такова основание не е посочено в уведомителното писмо, нито е било предмет на обсъждане при първоинстанционното разглеждане на спора, поради което като наведено за първи път в касационната жалба не следва да се обсъжда. По така изложените съображения касационната жалба на заместник-изпълнителния директор на ДФЗ е неоснователна. Искането за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение следва да се остави без уважение, с оглед на изхода на спора. По касационната жалба на "Ротаро" ЕООД, подадена чрез адвокат Вутова: В касационната жалба се прави твърдение относно допуснато нарушение от страна на служителя на съответната ОСЗ, който е приел заявлението и не е направил проверка за наличието на фактическа грешка, допусната при подаването му. Твърдението е неоснователно Следва да се посочи, че в никой подзаконов нормативен акт не е въведено изискване, съответно задължение за приемащото заявление служебно лице, да извършва проверка върху заявените кодове. Кодовете за съответната дейност и кодовете на отглежданите растения в стопанството се попълват от земеделския стопанин. Ако заявителят е допуснал явна фактическа грешка по смисъла на § 1, т. 4 от ДР на Наредба № 5, в която е дадено легално определение на понятието "явна фактическа грешка", използвано в чл. 11, а тя от своя страна препраща към чл. 3, ал. 2 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, е имал възможност да я поправи по реда на чл. 11, ал. 6 от Наредба № 5, каквато възможност му е предоставена. В случая "Ротаро" ЕООД не е представил доказателства за подаване на искане за поправка на допусната явна фактическа грешка. По така изложените съображения касационната жалба е неоснователна. Направеното от касатора искане за присъждане на разноските, направени пред касационната инстанция, с оглед на изхода на спора следва да се остави без уважение. Настоящата съдебна инстанция констатира, че при обсъждане на претенциите за разноските, административният съд е приел, че подадената жалба е била с материален интерес. Този извод е неправилен, защото производството пред съда е само за проверката на законосъобразността на издаденото уведомително писмо. Компетентността на административния орган, издал акта е специална, поради което не може да се замени с волята на съда. Поради това, при отмяната на незаконосъобразно уведомително писмо изцяло или в определена част, съдът връща преписката на административния орган при условията на чл. 173, ал. 2 АПК. Ако административният орган действа при условията на обвързана компетентност, и при наличието на материален интерес, съдът би могъл да замени неговата воля и реши спора по същество. Тъй като в тази част на решението липсва касационна жалба, не се дължи произнасяне. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение