Решение № 15328 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3129/2018 г.

Решение № 15328 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3129/2018 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, подадена от СНЦ "Организация на развъдчиците на специализираните породи свине в България" (СНЦ, Сдружението), представлявано от Т. Кунев, чрез пълномощника адв. В. Григорова, против заповед № РД-09-2 от 4.01.2018 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, с която на сдружението е отказано издаването на разрешение за извършване на развъдна дейност с чистопородни свине от породата Голяма бяла (Голяма бяла + Ландрас) и хибридни родители ((Тай зуму + Ландрас) + Голяма бяла)). В жалбата са развити доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - нарушение на изискванията за форма и съдържание на акта по чл. 59 от АПК, тъй като не става ясно на какво основание е издаден, което е довело и до нарушаване на правото на защита на жалбоподателя, както и нарушение, изразяващо се в това, че заповедта е позована на описаните три протокола и доклад, с които Сдружението не е запознато, т. е. липсват и фактически и правни мотиви към заповедта. Твърди се и неправилно приложение на материалния закон, тъй като в заповедта е посочено като основание чл. 29б, ал. 1, т. 2 от Закона за животновъдството (ЗЖ), но разпоредбата визира две алтернативи, като не става ясно коя от двете е налице. При наличие на сочените основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК се иска отмяна на заповедта и присъждане на разноски по делото. Ответникът - министърът на земеделието, горите и храните, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Н. Ненова, в съдебно заседание по същество, както и в писмени бележки оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Върховният административен съд, в настоящия състав на Пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Жалбата е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване, съгласно чл. 30 от ЗЖ, във вр. с чл. 145, ал. 2, т. 1 от АПК индивидуален административен акт, който неблагоприятно засяга интересите на сдружението да осъществява развъдна дейност, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 149 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. От представените в административната преписка доказателства се установява следното от фактическа страна: Жалбоподателят - СНЦ "Организация на развъдчиците на специализираните породи свине в България" е падал заявление вх. № АО-438 от 15.03.2017 г., с приложени документи, с което министърът на земеделието, храните и горите е сезиран с искане за издаване на разрешение на развъдна дейност по чл. 29 от ЗЖ (л. 11). Към заявлението са приложени всички изискуеми от нормата на чл. 29 от ЗЖ документи, в това число и развъдните програми, с които се кандидатства за издаване на разрешението за осъществяване на развъдната дейност. На основание чл. 29а, ал. 1 от ЗЖ и доклад от 31.05.2017 г. на заместник - министъра на земеделието, храните и горите, министърът е издал заповед № РД 09-424 от 31.05.2017 за сформиране на комисия, която да разгледа заявлението и да изготви доклад за издаване или отказ за издаване на исканото разрешение (л. 73 и 75). На основание законовата делегация на чл. 29а, ал. 4 от ЗЖ, министърът е издал Правилник за организацията и дейността на Комисията за издаване или отказ за издаване на разрешение за извършване на развъдна дейност от развъдните организации (Правилника). Съставът на комисията отговаря на изискванията на чл. 29а, ал. 2 от ЗЖ и чл. 3, 4, ал. 1 и чл. 6 от Правилника, като за сформирането й предварително за изпратени писма до специализираните звена на Министерството за земеделието, храните и горите, до научни организации и специалисти - експерти в областта на развъждането на съответния вид животни, за да бъдат определени компетентните специалисти (л. 62-69). Назначената комисия се състои от председател - директор на дирекция "Животновъдство" в министерството, заместник - председател - изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по селекция и репродукция в животновъдството (ИАСРЖ), секретар - държавен експерт в дирекция "Животновъдство", седем членове - представители на специализираното звено в министерството, юрисконсулт, експерти от ИАСРЖ, научни работници - проф. д-р В. Кацаров от Аграрен факултет при Тракийския университет, проф. д-р М. Игнатова - заместник-председател на Стопанската академия, както и един резервен член, поради което отговаря на изискванията към персоналния състав и броя на членовете на комисията, въведени с цитираните текстове от Закона и Правилника. На 20.06.2017 г. е проведено първото заседание на комисията, при необходимия кворум, видно от протокол № 85 от същата дата и присъствен списък, в който присъствието е отразено и заверено с личните подписи на членовете на комисията, като на заседанието са присъствали и двама представители на сдружението - заявител, които са представили развъдната програма и Сдружението (л. 77-83). От заседанието са отсъствали двама членове, като от проф. д-р В. Кацаров е изпратено становище по електронна поща, каквато възможност е предвидена в чл. 8, ал. 3 от Правилника. Видно от отразеното в протокола, единодушно е взето решение, поради констатираните недостатъци на развъдната програма, същата да бъде върната за преработване. Протоколът с бележките и становището на проф. д-р В. Кацаров са изпратени на Сдружението по електронна поща на 28.06.2017 г., видно от представеното електронно известие (л. 84). Видно от протокол № 90 от 25.09.2017 г. от второто заседание на комисията (л. 85), развъдните програми са коригирани, като са постъпили с писмо вх. № АО-438 от 14.08.2017 г., което е цитирано в протокола, но не е приложено в преписката, но по обстоятелството, че програмите са коригирани не се спори между страните. От заседанието са отсъствали двама души, (отсъствал е и резервния член), видно от присъствения лист (л. 89), но е налице изискуемия кворум, като отново от проф. д-р В. Кацаров е постъпило писмено становище по електронна поща. В протокола са обективирани множество забележки и констатации за непълноти и несъответствия на развъдната програма с изискванията на закона, поради което комисията единодушно е решила да върне повторно развъдните програми за преработване, съобразно дадените бележки, в това число и писмени мотиви от члена на комисията Е. Георгиева - главен експерт дирекция ККРД в ИАСРЖ. Протоколът, с приложените писмени становища, е изпратен на Сдружението по електронна поща на 5.10.2017 г., видно от електронното съобщение (л. 95). Не се спори, че повторно коригираните програми са постъпили в Министерството, независимо че липсват данни за дата и начин на постъпване. За разглеждането им е насрочено и проведено трето заседание на Комисията за разглеждане на заявлението, като действията й са обективирани в протокол № 97 от 4.12.2017 г. (в протокола е отразено постъпване на развъдните програми по електронна поща). Видно от протокола (л. 219) присъстващите членове са били единодушни, че разрешение не следва да бъде издавано, тъй като поради отразените недостатъци, развъдната програма поражда риск за развъдната дейност и застрашава запазването и развитието на породата. При проведеното гласуване със седем гласа "не" и един глас "въздържал се" комисията е взела решение да предложи на министъра на земеделието, храните и горите да не издава разрешение за извършване на развъдна дейност. На основание протокола от заседанието на комисията и в изпълнение на изискването на чл. 13 от Правилника е изготвен доклад до министъра на земеделието, храните и горите от председателя на Комисията за разглеждане на заявлението, неразделна част от който е и протокола от заседанието и протокола от гласуването, в който е предложено да не се издава разрешение, тъй като развъдната програма застрашава запазването и развитието на породата, кръстоските и хибридните родители, по подробно посочените в доклада мотиви. На основание протоколите, доклада и чл. 29б, ал. 1, т. 2 от Закона за животновъдството, министърът на земеделието, храните и горите е издал оспорената заповед, с която е отказал издаването на разрешение за извършване на развъдна дейност с чистопородни свине от породата Голяма бяла, кръстоски (Голяма бяла + Ландрас) и хибридни родители ((Тай зуму + Ландрас) + Голяма бяла)) на сдружение "Организация на развъдчиците на специализираните породи свине в България". При тези данни от фактическа страна, настоящият състав приема от правна страна, че жалбата е неоснователна. Издадената заповед е издадена от компетентен орган, при изпълнение на правомощията на министъра по чл. 29б, ал. 2 от ЗЖ, в приложимата към момента на издаване на заповедта редакция от ДВ, бр. 58/2017 г., като е спазен и десетдневния срок за издаване на заповедта, считано от получаване на доклада на Комисията за разглеждане на заявлението. Заповедта е издадена в изискуемата писмена форма, като съдържа всички реквизити и отговаря на изискванията на чл. 59 от АПК, в това число са посочени и фактическите и правни основания за издаването й. В тази връзка неоснователно е възражението в жалбата, че заповедта не е фактически и правно мотивирана. Като фактически основания за издаването на отказа за разрешение за развъдна дейност са послужили бележките и мотивите на комисията за разглеждане на заявлението, отразени в протоколите от трите й заседания, на основание които е издадена заповедта. В същата има изрично позоваване на тези протоколи, както и на доклада, обобщаващ работата на комисията, в които подробно са описани непълнотите и недостатъците на програмата, послужили за вземане на решението на комисията да бъде предложено да не се издава исканото разрешение. Мотивите на административния акт могат да се съдържат в съпътстващи издаването му документи, отделно от самия акт, както е в случая, като от същите непротиворечиво се извежда волята на издателя на акта, съответно не се затруднява извършването на контрол за законосъобразност. В този смисъл е и разрешението, дадено с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г., ВС, ОСГК, което не е изгубило своето значение и е задължително за съда. Неоснователно е възражението, че се препятства защитата на жалбоподателя, тъй като след запознаване с преписката, същият в рамките на съдебното производство има възможност да изрази всички свои възражения, относно фактическите и правни изводи на комисията за разглеждане на заявлението като помощен орган, както и на административния орган. Пред съда не бяха релевирани твърдения и не бяха ангажирани доказателства, които да опровергават приетото, че се застрашава развитието на породата и запазването на популацията, на кръстоските и хибридните родители, тъй като организацията разполага само с едно нуклеосно стопанство, фермите, в които ще се работи са стокови, заложени са минимални изисквания към селекционните критерии, както и липсват ясно заложени развъдни цели, които да бъдат постигнати чрез селекционната работа, налице е риск за развъдната дейност в случай на заболяване или друго форсмажорно обстоятелство. Не е налице и соченото в жалбата нарушение, че не са спазени административнопроизводствените правила при издаване на оспорената заповед. На първо място не се подкрепя от данните по делото оплакването, че заявителят - сдружението жалбоподател не е получило описаните в заповедта протоколи, послужили за фактическо обосноваване на заповедта. Видно от протоколите, на първото заседание на комисията са присъствали представители на сдружението, които са запознати със станалите разисквания и бележки, освен това са и налице и категорични доказателства за изпращането на първите два протокола и писмените становища към тях на сдружението по електронен път. В подкрепа на този извод е и обстоятелството, че сдружението е коригирало двукратно развъдните програми, т. е. надлежно е уведомено за становището на комисията за разглеждане на заявлението за необходимостта от корекции. Вярно е, че в преписката не се съдържат данни за изпращане на сдружението на последния протокол, обективиращ решението на комисията да не бъде издавано исканото разрешение за развъдна дейност, както и на доклада на председателя на комисията, изготвен на основание чл. 13 от Правилника, съдържащ предложението на помощния орган до министъра да не бъде издавано исканото разрешение, но неизпращането на тези документи на заявителя за запознаване със същите не съставлява съществено нарушение на административно производствените правила. На първо място, липсва задължение в ЗЖ, както и в правилата да изпращане на тези документи, липсва такова задължение и по общите разпоредби на АПК. Същите по характера си са предложения - волеизявление от помощен орган, които нямат самостоятелно значение, нямат характеристиките на индивидуални административни актове, част са от производството по издаване на оспорения индивидуален административен акт, поради което не подлежат на съобщаване и на самостоятелно оспорване. Защитата, против съдържащите се в тях фактически констатации и правни изводи се осъществява в рамките на защитата против крайния акт, който е издаден въз основа на същите. Както се посочи по-горе, в рамките на настоящото съдебно производство не беше опровергано приетото от помощния орган, съответно от административния орган. Всички решения на помощния орган са взети при наличие на изискуемия от чл. 8, ал. 2 от Правилника кворум, както и с изискуемото от чл. 11 от същия мнозинство. Спазени са всички изисквания на процедурата, поради което следва извод за липса на допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Не са налице и нарушения на материалния закон. Съгласно чл. 29б, ал. 1 от ЗЖ, в приложимата към момента на издаване на заповедта редакция от ДВ, бр. 58/2017 г., министърът на земеделието, храните и горите отказва издаването на разрешение, в следните случаи: т. 1 когато не са представени документите по чл. 29, ал. 1; т. 2 развъдната програма застрашава запазването и развитието на породата или в случаите, когато са налице обстоятелства, които застрашават изпълнението на развъдната програма на съществуваща организация или сдружение и т. 3. при проверка на място от комисията по чл. 29а, ал. 1 се установи несъответствие между представените документи по чл. 29, ал. 1 и фактическите обстоятелства. Като правно основание за издаване на заповедта е посочен чл. 29б, ал. 1, т. 2 - развъдната програма застрашава запазването и развитието на породата или в случаите, когато са налице обстоятелства, които застрашават изпълнението на развъдната програма на съществуваща организация или сдружение. Вярно е, че в заповедта не е посочено коя от двете алтернативни хипотези е прието, че е налице в случая. Съществуването на факти, обосноваващи наличието на всяка от двете хипотези самостоятелно е достатъчно основание за отказ за осъществяване на развъдна дейност. В случая, от данните в административната преписка е видно, че съществуват факти, обосноваващи извод за застрашаване на запазването и развитието на породата, както и такива застрашаващи изпълнението на развъдната програма. Установено е изпълнение на програмата само в едно нуклеусно стопанство, което не е достатъчно да произвежда чистопородни свине - майки за самото стопанство, още по-малко за фирми, членуващи в развъдната организация. Обемът на популацията е малък, фермите под контрол са малки и работят с малък брой животни - 20, 50, 60, както и в част от тях не са налице условия за отглеждане на необходимото ниво. В програмите е заложено използването на различни породи извън Голяма бяла, но не е определен броя на животните от същите, както и не става ясно как ще се използват в схемите на развъждане, което крие неяснота по отношение отделните породи, линии и хибриди. Посоченото обосновава риск за развъдната дейност, особено при заболяване, за което понастоящем епизоотичната обстановка в България е особено предразполагаща, както и рискове относно запазването и развитието на породата. При това положение не може да се възприеме възражението в жалбата, че поради непосочване на точното правно основание е затруднена защитата на жалбоподателя. Фактическите основания са описани ясно, като същите са подведени под приложимата правна норма, но в съдебното производство не бе опровергано приетото от фактическа страна, както и наличието на основанията по чл. 29б, ал. 1, т. 2 от ЗЖ и в двете хипотези. Не е налице нарушение при приложението на материалния закон. Издаденият административен акт, не страда от пороци по чл. 146 от АПК, същият е законосъобразен, поради което жалбата против него като неоснователна следва да бъде отхвърлена. Ответникът по жалбата не претендира разноски. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,