Решение № 10981 от 11.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10720/2019 г.

Решение № 10981 от 11.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10720/2019 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационната жалба на Сдружение "МИГ ЛИДЕР на територията Две могили и Иваново" против решение по адм. д. № 4359/2018 г. по описа на Административен съд София-град. Иска отмяна на решението и уважаване на жалбата. Навежда доводи за неправилност поради материална незаконосъобразност, необоснованост и съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Твърди, че няма мотиви по направените възражения, не са обсъдени доказателства за неспазена процедура по ПМС № 161/2016 г. Управляващият орган не е създал яснота в понятията еднофондова и многофондова стратегия. Създадените критерии дават възможност за субективна преценка.

Ответната страна заместник-министърът на земеделието, храните и горите оспорва касационната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че в стратегията не са изпълнени критериите по т. 49, т. 59 и т. 83 от раздел 2 "Критерии за допустимост" от Приложение 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост". В стратегията по мярка "Активно включване" кандидатът е недопустимо посочил за получатели бенефициенти общини и НПО, предвид Указанията на УО на ОПРЧР - Таблица 4. Допуснато е нарушение за несъответствие с Насоките.

Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения:

Пред първоинстанционния съд е оспорена заповед № РД-09-165/19.02.2018 г. на заместник-министъра на ЗХГ по чл. 35, ал. 3, т. 1 от ПМС № 161/2016 г. за определяне на правила за координация между управляващите органи на програмите и местните инициативни групи и местните инициативни рибарски групи във връзка с изпълнението на подхода "Водено от общностите местно развитие" /ВОМР/за периода 2014 - 2020 г. (обн., ДВ, бр. 52 от 2016 г.), с която е отказано предоставянето на финансиране на стратегията за водено от общностите местно развитие (СВОМР), подадена чрез формуляр за кандидатстване № BG06 RDNP001-19. 001-0026 от сдружение "МИГ лидер на територията на Две могили и Иваново. " С оспореното решение жалбата е отхвърлена като неоснователна, като съдът е споделил съображенията на административния орган за неспазени т. 49, т. 59 и т. 83 от раздел 2 "Критерии за допустимост" от Приложение № 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост" към Насоките за определяне на условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените стратегии за ВОМР" и Указанията за общите изисквания към стратегиите за ВОМР на Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., утвърдени със Заповед № РД 09-491/23.06.2017 г., изменена със Заповед № РД 09-987/28.12.2017 г. на ръководителя на УО на Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. /Насоките/.

Решението е правилно като краен резултат.

Отказът на административния орган е постановен по чл. 30, ал. 5 от ПМС № 161/2016 г. на етап оценка за административно съответствие и допустимост на заявлението за одобрение на проектно предложение за стратегия на ВОМР и на МИГ Оперативна програма"Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г., подмярка 19. 2 на мярка "Водено от общностите местно развитие от Програма за развитие на селските райони 2014-2020 г., като последицата е недопускане до втори етап на производството за извършване на техническа и финансова оценка. Отказът е мотивиран с оценката за допустимост на стратегията. Административният орган е приел, че няколко мерки, финансирани от Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси нарушават изискванията по т. 49, т. 53 и т. 83 от Раздел 2 "Критерии за допустимост" от Приложение № 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост" към Насоките за определяне на условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените стратегии за ВОМР" и Указанията за общите изисквания към стратегиите за ВОМР на Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. Изискванията по т. 49 са нарушени от Мярка "Развитие на социално предприемачество"/РСП/ поради непредставяне на прочувания на социални предприятия и социалната икономика на територията на МИГ, няма изследвания за създаване на нови, потребностите на заинтересованите страни не идентифицират изобщо сектора "Социална икономика". По мярка "РСП" целевата група не трябва да е възрастното население извън трудоспособна възраст, както е в стратегията. Не е изпълнено изискването на т. 59 от раздел 2 "Критерии за допустимост" от Приложение № 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост" към Насоките. По отношение на мярката "Активно включване", четири от петте допълнителни специфични критерии (първи, втори, трети и пети) касаят включване на безработни лица в проектите. По мярка "Развитие на социалното предприемачество" специфичният критерий за оценка има дискриминационен характер по отношение на кандидатите. По мярка "Д. и безопасни условия на труд" специфичните критерии за МИГ не са обективни спрямо нуждите и потребностите и политиките за развитие, които мярката адресира и второ мярката цели подкрепа единствено на заети лица, които са и целева група на мярката, а в случая проектът е насочен към включване в проектите на безработни лица. Нарушено е изискването по т. 83 от раздел 2 "Критерии за допустимост" от Приложение № 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост", като преобладаващата част от избраните индикатори по мярката "Активно включване", не съответстват на специфичните цели на мярката. Избран е инвестиционен проект 2 на приоритетна ос 2, специфична цел 1 и 2, а три от петте индикатора (втори, трети и четвърти) отчитат измерване на ефекта върху различни възрастови групи безработни лица и са част от индикаторите по приоритетна ос 1 на програмата (насочена към ефекти върху пазара на труда и заетостта/безработицата), която не е предвидена по тази мярка. По мярка "Нови работни места за безработни", от наименованията на посочените индикатори по мярката може да се съди, че МИГ не е включил индикатори за изпълнение. Предвидени са специфични условия и изисквания, които не произтичат от избраните приоритети и указания на УО за тях и са необосновани и некоректни. В мярката "Активно включване" наличието на дейностите за осигуряване на публичност и организация и управление на проектите, които нямат отношение към самите социални услуги на мярката са представени като условие, за да бъдат финансирани действащи и/или новосъздадени: иновативни социални услуги, интегрирани и/или услуги, дефинирани в Правилника за прилагане на закона за социалното подпомагане.

С тези мотиви и на основание чл. 35, ал. 1, т. 1 от ПМС № 161/2016 г. е отказано финансиране на стратегията на Водено от общностите местно развитие, подадена чрез формуляр за кандидатстване № BG06 RDNP001-19. 001-0026 от сдружение "МИГ лидер на територията на Две могили и Иваново".

Първоинстанционният съд е приел, че жалбата е неоснователна. За да стигне до този резултат съдът е възпроизвел цялата нормативна уредба по ПМС № 161/2016 г. като приел, че не са нарушени административнопроизводствените правила, оценката на проектното предложение е извършено по определени в Насоките за кандидатстване критерии и според предварително оповестена методика от орган, назначен със заповед на Ръководителя на УО по програмата, а оценителният доклад на Комитета по подбор е одобрен по ред, предвид по ПМС № 161/2016 г. Посочил е, че не са спазени изискванията по т. 49, т. 59 от Раздел 2 ""Критерии за допустимост" от Приложение № 4 "Критерии за административно съответствие и допустимост", като изложил съображения, които съвпадат с тези на административния орган. Развил мотиви и за несъответствие на индикаторите със специфичните указания на всяка от финансиращите програми, като в случая индикаторите не съдържали информация за задължителните по ОПРЧР индикатори.

Защитната теза на касационния жалбоподател е основана на следните доводи:

1. Решението е материално незаконосъобразно, защото са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по извършване на подбор. Без конкретни оплаквания в какво се изразяват нарушенията се твърди, че оценката не е извършена въз основа на определените в Насоките критерии и според предварително оповестената Методика.

1. Не е установена яснота и прозрачност на Условията за кандидатстване, по процедурата са заложени критерии за оценяване, като повечето от тях дават възможност за субективно оценяване. Не е посочено кои точно са тези критерии.

1. Управляващият орган не е създал яснота за разликата между еднофондова и многофондова стратегия и затова не е ясно защо, когато има забележки по заложени мерки по една оперативна програма това води до извод за отхвърляне на цялата стратегия, а не на съответните мерки и те да бъдат изключени.

1. Съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, защото не е отговорил на всички оплаквания в първоначалната жалба.

Процедурата за подбор на стратегии за ВОМР, финансирани по повече от един фонд се регламентира в чл. 29 и сл. от ЗУСЕСИФ и ПМС № 161/2016 г, с което се определят условията и редът за осъществяване на координация между управляващите органи на Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", Оперативна програма "Околна среда" (ОПОС), Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност", Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и Програмата за морско дело и рибарство (ПМДР) и местните инициативни групи (МИГ), и местните инициативни рибарски групи (МИРГ) във връзка с изпълнението на Подхода "Водено от общностите местно развитие" (ВОМР) за периода 2014 – 2020 г., Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), чл. 14 и сл. от Наредба № 22/2015 г. за прилагане на подмярка 19. 2 "Прилагане на операции в марките на стратегии за ВОМР на мярка 19 "МОМР" от ПРСР за периода 2014-2020 г.

Съгласно чл. 33 и сл. от ЗУСЕСИФ оценяването и класирането на проектните предложения преминава през следните етапи: 1. Проверка за административно съответствие и допустимост, 2. Техническа и финансова оценка, 3. Изготвяне на оценителен доклад със списъци за финансиране на проектни предложения, с резервни проектни предложения и за отхвърляне, 4. Издаване на решение от ръководителя на управляващия орган. За да бъдат допуснати и оценени проектните предложения трябва кандидатите да са спазили установените в Насоките изисквания за кандидатстване. Неспазването на изискванията има за правна последица недопускане до участие в процедурата, съответно даването на указание за отстраняване на нередовностите и оценяване в съответствие с посоченото в предложението и Насоките, в т. ч. Указанията за степента на съответствие.

В чл. 24в от ПМС № 161/2016 г. за определяне реда и условията за координация между управляващите органи по ПРСР, ОПЧЧР, ОПОС, ОПИК, ОПНОИР, ПМДР и МИГ във връзка с изпълнение на Подхода "Водено от общностите местно развитие, подборът на стратегиите се извършва с оценяване и класиране на одобрените стратегии. Оценяването преминава през два етапа: 1. оценка на административно съответствие и допустимост и 2. техническа и финансова оценка. И двете оценки се осъществяват от Комитет за подбор, който се назначава и извършва дейност по реда на ПМС № 161/2016 г. и Правила за работа, одобрен от МЗХГ. Видно от чл. 24г, чл. 30, ал. 3 от ПМС № 161/2016 г. оценката за административно съответствие обхваща проверка относно формалното представяне на стратегията, поради което следва да се приеме, че попада в обхвата на съдебен контрол, тъй като съдът и без специални знания може да провери дали формулярът отговаря на изискванията. Вероятно и поради тази причина в чл. 15, ал. 1 от Правилата за работа на Комитета се сочи, че се извършва проверка, а не оценка за административно съответствие.

Оценката за допустимост на стратегията е етап от оценката на стратегията, при който оценяването се извършва чрез прилагане на критериите за допустимост на кандидатите и на проектните дейности, определени в Насоките за определяне на условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените стратегии за ВОМР, приложение към заповед № РД-09-491/23.06.2017 г. на МЗХГ, приложени по делото и в Указания от УО на ОП "Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г. " за прилагане подхода ВОМР с ресурси от ОПРЧР 2-14-2020 г.

Представената от касационния жалбоподател стратегия е включена в списък за отхвърляне на стратегии поради неспазване на три критерия за допустимост по т. 49, 59 и 83 по ОПРЧР. Неспазването на изискванията за допустимост обаче има отношение към качеството на стратегията, а не към нейното формално представяне, поради което Комитета за подбор няма задължението по чл. 30, ал. 3 от ПМС № 161/2016 г. да указва на кандидата да представи нова информация и/или документи.

Компетентен да определи на кои стратегии следва да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ е ръководителят на управляващия орган – чл. 36, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 ЗУСЕСИФ, но с цел компетентна оценка на предложенията законодателят е възложил оценъчната дейност на помощен орган- Комитета за подбор по чл. 25 от ПМС № 161/2016 г. Същият не е самостоятелен административен орган с властнически правомощия, а има помощни функции към ръководителя на управляващия орган. Има установени в закон и подзаконов нормативен акт правомощия да оцени и да класира проектните предложения, но не издава юридически актове. Видът на Комитета като помощен орган, дейността му, която се осъществява по конкретни, разписани правила, правните последици от оценителния доклад по чл. 34 от ПМС № 161/2016 г. като обосноваващ изхода от производството по подбор на стратегиите, налага необходимостта в съдебното производство по оспорване на акта по чл. 35, ал. 3 от ПМС № 161/2016 г. да се извършва съдебен контрол за спазване на нормативните изисквания относно Комитета. По делото са представени Правила за работа на Комитета за подбор на стратегия за ВОМР и на местни инициативни групи по подмярка 19. 2" Прилагане на операции в рамките на стратегии за ВОМР" на мярка 19 " ВОМР" от ПРСР за периода 2014-2020 г.

Оценителната дейност се осъществява въз основа на нормативно и административно установени правила, но сама по себе си има експертен характер, поради което изисква притежаването на специални знания, каквито управляващия орган няма. Затова е предвиден ред за нейното структуриране и дейност с цел изготвения от нея акт да бъде използван при издаване на административния акт. Съгласно чл. 36, ал. 1 ЗУСЕСИФ самият административен орган има правомощието да одобри предложението на Комитета или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения да я върне или да я прекрати. Самият административен орган обаче не може да замества експертно-оценителната дейност, а може само да прецени дали са спазени правните изисквания при нейното осъществяване. Именно защото дейността на Комитета не е административна, а експертна, обхватът на съдебен контрол се свежда до това да провери дали са спазени правилата за оценъчната дейност, но нито може да проверява същата, нито да я замества. Поради това всичките правни изводи на съда относно недопустимост на стратегията поради това, че съдържанието не спазва Насоките по ОПРЧР 2014-20 г. са извън допустимия обхват на съдебен контрол, тъй като съдът няма специфичните знания, за да прецени допустимостта на конкретни проектни дейности по посочената по-горе програма. Самият жалбоподател нито пред първата инстанция, нито в настоящото съдебно производство има конкретни оплаквания за неспазени правила за структурирането и/или дейността на Комитета. Твърдението пред касационната инстанция за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения административен акт не е конкретизирано. Първоинстанционният съд също не е посочил конкретни обстоятелства, които да са установени при извършване на проверката за спазване на правилата за работа на Комитета при формиране на оценката за допустимост. Служебният контрол обаче за спазване на материалния закон по чл. 220 от АПК се осъществява въз основа на установените от първоинстанционния съд факти, като е налице забрана за нови фактически установявания от касационната инстанция. Като няма установени факти за нарушения на Правилата за работа на Комитета, нито има конкретни оплаквания от жалбоподателя се налага извод, че е неоснователно формалното оплакване в касационната жалба за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения административен акт.

Съдът наистина не е изложил мотиви по довода за неизяснена от управляващия орган разлика между еднофондова и многофондова стратегия, но това не се отразява на крайния резултат по делото. Понятието многофондова стратегия за ВОМР се извлича от чл. 5 от ПМС № 161/2016 г. и означава стратегия, която е подкрепена от повече от един фонд, като включването на мерки, финансирани от ЕЗФРСР е задължително. В случая стратегията включва мерки, финансирани от ЕФРР, ЕФМДР и ЕСФ, поради което е многофондова. Недопустимостта на стратегията само в частта относно ОПРЧР/ ЕСФ/ не поражда задължение нито за Комитета, нито за управляващия орган да изключат по своя инициатива конкретни мерки от финансиране. В публичното право е позволено само това, което е разрешено от законодателя. Нито ЗУСЕСИФ, нито в подзаконов нормативен акт предвиждат правомощие за управляващия орган да изключи от стратегията определени мерки като недопустими или да даде указания за преработване на стратегията с цел изключване на недопустимите мерки и допускане на стратегията до следващия етап на оценяване. Обратно- наличието на такива недопустими мерки има за последица такова качество на стратегията, при наличието на които стратегията се включва в списък за отхвърляне.

Пред първоинстанционния съд е развит довод за съществено нарушаване на административнопроизводствените правила поради издаване на Указания на управляващите органи по оперативните програми относно разработване на стратегии по ВОМР след като е изтекла процедурата по подмярка 19. 1 "Помощ за подготвителните дейности по подхода "ВОМР" на ПРСР 2014-2020 г., заради което стратегията на жалбоподателя, която преди това отговаряла на всички изисквания, трябвало да бъде преработена. По този довод първоинстанционния съд също не е развил съображения, но и нарушение не се отразява на правилността на съдебното решение като резултат. В хода на съдебното производство не са представени указанията по ОПРЧР, действали до 2017 г., за да може да бъде преценено дали действително има такова съществено изменение на изискванията за допустимост по спорните мерки по т. 49, 59 и 89 от Насоките, приложени по делото.

Като е отхвърлил по същество жалбата като неоснователна, съдът е постановил правилен съдебен акт, който следва да се остави в сила като се вземат предвид и мотивите към настоящата съдебно решение.

Предвид изхода на спора следва да бъдат присъдени поисканите от ответника разноски за процесуално представителство и поради сложността на делото настоящият съдебен преценява, че юрисконсултското възнаграждение следва да е в размер на 200 лева на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. с чл. 37 от ЗПП.

Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение