Решение № 13891 от 19.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9578/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на Изпълнителният директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ), чрез юрк. Панайотова, против Решение 4740/21.06.2024 г., постановено по адм. д. 2441/2023 г. по описа на Административен съд - Бургас. Излагат се доводи за неговата неправилност, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушаване на съдопроизводствени правила и необоснованост. Иска се отмяната му и постановяване на ново решение, с което се отхвърлят жалбите срещу процесните заповеди. В съдебно заседание, чрез юрк. Панайотова, поддържа касационната жалба. Ответникът Д. Д. К., чрез адв. Хаджиев, в писмени възражения и в съдебно заседание, взема становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира направените пред касационната инстанция разноски. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав, намира жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения. Производството пред първоинстанционния съд е било образувано по жалба на Д. Д. К., против заповед НК-Н010/04.12.2023г., с която, на основание чл. 90, ал.1, т.5 от ЗДСл, за извършени нарушения по чл.89, ал.2 т.1 и т.5 от ЗДСл, ѝ е наложено дисциплинарно наказание уволнение и заповед ОСОС-Н080/04.12.2023г., с която, на основание чл.107, ал.1, т.3 от ЗДСл, е прекратено служебното ѝ правоотношение на длъжност началник отдел Контрол на храните и граничен контрол (КХГК) при Областна дирекция по безопасност на храните - Бургас (ОДБХ-Бургас). И двете заповеди са издадени от Изпълнителен директор на БАБХ. Съдът е отменил процесните заповеди като незаконосъобразни. Решението е валидно, допустимо и правилно. За да постанови акта си решаващият съд, след цялостна и задълбочена преценка на доказателствата по делото и вземайки предвид доводите и възраженията на страните, както и релевантните за спора факти е достигнал до верни правни изводи, които напълно се споделят от касационната инстанция и в условията на чл.221, ал.2, изр. второ, предл. второ от АПК не следва да се преповтарят в цялост. С първата от оспорените заповеди на служителя е наложено дисциплинарно наказание уволнение по чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл за извършени нарушения по чл.89, ал.2 т.1 и т.5 от ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Втората процесна заповед е законово следствие от първата и с нея е прекратено служебното му правоотношение. С оглед преклузивния срок по чл.94, ал.1 от ЗДСл и анализа на доказателствата, правилен е изводът на съда, че е преклудирана възможността Д. К. да бъде наказвана по дисциплинарни обвинения за действия извършени преди 22.02.2022г. и те не могат да бъдат включени в предмета на дисциплинарното производство. Включването им в процесната заповед представлява съществено нарушения на административно - производствените правила и я прави незаконосъобразна в частта ѝ, досежно преклудираните периоди на дисциплинарното обвинение. Допуснато е и нарушение на разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, водещо до засягане правото на защита на Д. К.. С тази норма е въведено задължение на дисциплинарно наказващия орган преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша служителя и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Със служителката е проведено изслушване от ДНО на 18.08.2023г., видно от изготвения протокол от същата дата с предмет обстоятелствата визирани в доклад с вх. ВД-2604/13.06.2023г., изготвен от дисциплинарния съвет. След това изслушване, обаче, е проведено ново заседание на дисциплинарния съвет от 24.08.2023г., и по време на него към дисциплинарното производство е присъединено за разглеждане и становище с рег. ВД-3736/25.08.2023г. на началник отдел Верификация и административен контрол на дейността на ОДБХ , ГД ВОК при ЦУ на БАБХ във връзка със сигнал, подаден от Био аква ферм ЕООД, съдържащ твърдения за умишлено неизпълнение на служебни задължения от Д.К.; сигнали от бизнесоператори с идентично съдържание с вх. 14995/03.08.2023г., 15554/10.08.2023 и 16424/24.08.2023г.; сигнали, подадени от сдружение Русалка Холидей с твърдения за извършвана от К. корупционна дейност на територията на Южното Черноморие. Новопостъпилото в Дисциплинарния съвет становище и описаните в него сигнали, са допуснати за разглеждане в дисциплинарното производство, станали са предмет на разискване, както в становището на дисциплинарния съвет, така и в заповедта на дисциплинарно наказващия орган, и са включени в мотивите за налагане на дисциплинарно наказание. В нарушение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл тези нови данни, приобщени като доказателства в дисциплинарното производство, не са предявени на жалбоподателката, не и е дадена възможност да се защити по тях, чрез изискване на писмени обяснения, нито е изслушана от дисциплинарнонаказващият орган по отношение на въведените с тях твърдения. По административната преписка липсват данни, че служителката е била запозната с твърденията, изложени в тези сигнали и становище, както и, че същите са включени в предмета на провежданото дисциплинарно производство. По този начин, е било накърнено и правото ѝ на защита, тъй като е била лишена от възможност да се запознае с цялостния предмет на дисциплинарното производство и съответно да се защити по нововъзникналите обвинения. На следващо място и дисциплинарно наказващият орган и дисциплинарния съвет в изготвеното от него становище, са се ограничили единствено да опишат в обобщен вид съдържанието на актовете, въз основа на които е образувано производството, в това число и направените в тях изводи за системни и продължителни отсъствия на К., пасивно-агресивно поведение и опити за саботиране на работата на отдела , неспазване на срокове за изготвяне и утвърждаване на планове за извършване на официален контрол на обекти за производство и съхранение на храни от животински и неживотински произход и обекти от търговската мрежа, неспазване на срокове в процедурата по оценяване на подчинените ѝ служители, създаване на хаос в отдела и съмнения за користни подбуди и незаконосъобразни действия. От ДНО е прието, че извършените от служителя нарушения са системни, периодични, а поведението ѝ води до неефективно управление на дейността на ръководения от нея отдел, което е довело до занижаване на контрола и нецелесъобразни действия, лоши резултати, респективно уронващи престижа на държавната институция като цяло . Счел е, че тези нарушения са доказани, а К. при проведеното изслушване не е доказала и обосновала противен извод. От тези мотиви на заповедта за дисциплинарно уволнение и от доклада на дисциплинарния съвет не може да се установи за какъв период точно наказващият орган е разглеждал поведението на служителката и съответно е извел посочените в заповедта изводи. В заповедта не са изложени факти, касаещи установяване на конкретни нарушения - описани с дата на извършване, конкретно действие и в какво се изразява нарушението, напротив посочени са само общи изводи и заключения, при това не изведени от наказващия орган, а възприети от писмата, становищата и докладите, въз основа на които е образувано производството. Не са посочени и конкретните доказателства, въз основа на които се основават така направените в заповедта изводи за допуснато нарушение. Последното възпрепятства възможността да се установи кои действия на служителката обуславят описаното в заповедта неправомерно поведение, както и тяхната доказаност. За да се обуслови извод, че дадено действие на един служител не отговаря на вменените му задължения, то следва да се посочи кое точно е неизпълненото задължение, т.е. да се обоснове вмененото на служителя задължение и след това да се извърши преценка дали осъщественото от нея действие или бездействие съответства или не на това задължение. В случая, в оспорената заповед това не е изпълнено, съответно не може да се извърши проверка кои са конкретните неправомерни действия на К. и кои задължения по длъжностната ѝ характеристика са нарушени с тези действия, за да се обоснове извод, че същите представляват дисциплинарно нарушение по смисъла на чл.89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл неизпълнение на служебни задължения. На следващо място отсъствията на К. при ползване на годишен платен отпуск и неплатен такъв, при издадено съответното разрешение, отпуските по болест, удостоверени с издадени болнични листи, които не са били оспорвани и отменени по съответния ред, не могат да бъдат основание за дисциплинарно уволнение, независимо от тяхната продължителност. Наложено дисциплинарно наказание е и за извършено нарушение по чл. 89, ал.2, т. 5 от ЗДСл - неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Както правилно е отбелязал административния съд - нарушаването на етичните норми, които регламентират правила за поведение на държавния служител при изпълнение на държавната служба, е основание за ангажиране на дисциплинарната му отговорност, когато бъде обективирано в конкретни действия или бездействия, които са довели до уронване на авторитета на службата. В процесната заповед липсва посочване на конкретни правила за поведение, които наказващият орган е приел за нарушени от служителя. Не е посочено също и с кои свои действия той е нарушил каквито и да било правила за поведение, което означава, че органът приема, че всяко едно от твърдените в заповедта нарушения на служебните задължения е и нарушение на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Органът дължи излагане на фактически обстоятелства, относими към нарушение на установените в Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация правила, понеже нарушението на чл. 89, ал. 2, т. 5 от ЗДС е отделно дисциплинарно нарушение и няма как да бъде приравнено на това по т. 1. Той е задължен да посочи и конкретните правила, които счита за нарушени и съответно да ги отнесе към установените фактически обстоятелства, като по този начин определя правното основание, въз основа на което е прието, че дадено действие се явява нарушение. Липсата на правно основание води до невъзможност за проверка на правилното приложение на материалния закон и до ограничаване правото на защита на адресата на акта, съответно до незаконосъобразност на оспорения акт. Органът в мотивите си посочва единствено резултатите от поведението на служителя и неговите действия, без да обвърже изводи си с конкретни действия и да изясни по какъв начин същите са в противоречие с вменените му задължения, т.е. без да обвърже мотивите си с относимите конкретни доказателства. Този подход на ДНО води до извод за липса на съществени елементи от изискуемите реквизити към заповедта, с която се налага дисциплинарно наказание а именно липса на фактическа обстановка, въз основа на която да могат да се установят конкретните действия, вменени на служителя като неизпълнение на служебни задължения. Коректното и точно излагане на фактическата обстановка е от съществено значение за прилагане и на материалния закон, доколкото за да е законосъобразно наложеното наказание е необходимо да се установи обвързаност между фактите и правните изводи, съответно и вмененото нарушение на служебната дисциплина по чл.89, ал.2 от ЗДСл. В случая такава обвързаност липсва в оспорената заповед, което прави същата незаконосъобразна, като издадена при нарушение на чл.97, ал.1, т. 4, т. 5 и т. 7 от ЗДСл, съответно издадена при липса на мотиви и неправилно приложение на материалния закон. В допълнение към мотивите на съда, следва да се посочи, че в оспорената заповед за налагане на дисциплинарно уволнение. административният орган не е изложил мотиви относно обстоятелствата, свързани с цялостното служебно поведение на служителят К.. Никъде в заповедта не е обсъдена субективната част на твърдените за извършени нарушения. Наказващият орган не е обсъдил тежестта на нарушенията и настъпилите от тях последици за държавната служба или за гражданите, налице ли е увреда на държавата или гражданите, и ако такава е налице какъв е нейният интензитет и степен. Липсва обсъждане формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, а не само поведението му през периода, обхванат от дисциплинарното производство. Липсват мотиви относно определяне вида на наказанието, поради което преценката на органа да наложи най-тежкото от всички пет вида дисциплинарни наказания се явява немотивирана. Във връзка с наведените в касационната жалба възражения срещу изводите на първоинстанционния съд, за немотивираност на процесната заповед за налагане на дисциплинарно уволнение, следва да се посочи, че действително, съгласно ТР 16/1975 г. на ВС, ППВС 4/1976 г., както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното производство акт, а в друг документ. В този смисъл няма пречка обосновката да предхожда издаването на заповедта и да се съдържа в отделен документ. Функция на такъв в дисциплинарните производства по ЗДСл е решението на дисциплинарния съвет. Правилно, обаче, съдът приема, че в настоящия случай нито в оспорената заповед, нито в административната преписка по нейното издаване, вкл. в решението на дисциплинарния съвет, не е обсъждана тежестта на всяко от нарушенията, не са анализирани последиците от тях, както и цялостното поведение на държавния служител, липсва каквато и да било конкретика на дисциплинарните обвинения. Правилно констатираната незаконосъобразност на заповед НК-Н010/04.12.2023г. за налагане на дисциплинарно наказание уволнение , автоматично води до незаконосъобразност и на заповед ОСОС-Н080/04.12.2023г. за прекратяване на служебното правоотношени на К., тъй като е издадена на основание чл. 107, ал.1, т.3 от ЗДСл, т.е. служебното ѝ правоотношение е прекратено поради наложеното наказание дисциплинарно уволнение. Налице е отпаднало основанието за прекратяване на служебното правоотношение и съответно издадената заповед следва също да бъде отменена. С оглед гореизложеното, не са налице твърдените в касационната жалба отменителни основания на чл. 209 от АПК, съответно - процесното решение като валидно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото, своевременно направеното и доказано искане на ответника за присъждане разноските в настоящото касационно производство за адвокатско възнаграждение в размер на 1200 /хиляда и двеста/ лева, следва да бъде уважено, като с тях се задължи касаторът. Воден от изложените съображения и на осн. чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав