Решение № 12975 от 3.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8790/2009 г.

Решение № 12975 от 3.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8790/2009 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 28, ал. 2 от Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПРКИ).

Образувано е по молба на министъра на образованието и науката (сега на образованието, младежта и науката), въз основа на негово Решение № Р 03-1/10.04.2009 г. за установяване наличието на конфликт на интереси по отношение на Иглика Давидова Черкезова - директор на Оздравително средно общообразователно училище ДН. Й. Вапцаров", с. Петково, Смолянска област (ОСОУ), да се упражнят от Върховния административен съд (ВАС), правомощията му по чл. 30, ал. 1 от ЗПРКИ - за налагане на съответното административно наказание и произнасяне по чл. 33, ал. 2 и 3 от с. з.

Ответникът - Иглика Давидова Черкезова, чрез представените по делото "Молба-становище" и "Становище", оспорва искането на министъра. Счита, че липсва конфликт на интереси. Моли да се отхвърли като неоснователно искането за налагане на мерките по чл. 33 и чл. 35 от ЗПРКИ. Претендира направените по делото разноски.

Молбата е подадена в срок и е процесуално допустима.

За да се произнесе, ВАС, състав на пето отделение, приема за установена следната фактическа обстановка:

Черкезова е директор на ОСОУ от 01.11.2005 г., видно от приложения Трудов договор (ТД) № РД 12-886/01.11.2005 г., сключен между министъра и нея. Със Заповед № РД 09-273/13.02.2009 г., издадена на основание чл. 23, ал. 1 и 25, ал. 2, т. 5 от ЗПРКИ министърът, като орган по назначаването, е наредил комисия, ръководена от държавен инспектор Иван Чуруков, да извърши проверка в същото училище по повод подадена в Министерство на образованието и науката (МОН), жалба вх. № 94ВВ-57/15.01.2009 г. На 23.02.2009 г. комисията е изслушала Черкезова, събрала е доказателства и е изготвила Доклад, заведен в МОН с вх. № 8002-0017/12.03.2009 г. В него се посочва, че ОСОУ е държавно училище, а неговият директор - орган на управление по смисъла на чл. 37, ал. 1 от Закона за народната просвета (ЗНП) и лице заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 23 от ЗПРКИ. С ТД № 138/05.01.2009 г. Черкезова е назначила съпруга си Христо Стефанов Черкезов на длъжност "възпитател" в училището. Проверяващите са се позовавали на разпоредбата на § 1, т. 1 от ДР на ЗПРКИ, съгласно който Христо Черкезов се явява свързано лице с Иглика Черкезова в качеството му на неин съпруг. В доклада е изложено, че Иглика Черкезова има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на нейните директорски правомощия. Частният интерес е определен от комисията като дохода в пари от трудовото възнаграждение, който те двамата договарят и получаване на работа на свързаното с нея лице Христо Черкезов. Направен е извод, че е налице хипотезата на чл. 2, ал. 1 от ЗПРКИ, което обстоятелство е декларирано от Черкезова в срока по § 2 от ЗПРКИ. Комисията е предложила на министъра, на основание чл. 28, ал. 1, т. 3 от ЗПРКИ да се постанови решение, с което да се установи наличие на конфликт на интереси на Иглика Черкезова.

Въз основа на доклада е издадено Решение № Р 03-1/10.04.2009 г. на министъра. Освен отразеното в доклада, което министърът е възприел изцяло, той е приел също, че частният интерес може да се изрази и като "получаване на глас, подкрепа и влияние в педагогическия съвет на училището; привилегировано формиране на нормата за преподавателска работа на Х. Черкезов и избягване на отговорност при упражняване на контролни правомощия за спазване на КТ и ЗНП от последния". Обявил е наличието на конфликт на интереси на Иглика Черкезова, свързан със съпруга й Х. Черкезов. Решението е връчено на Черкезова, не е обжалвано от нея в законния срок и е влязло в сила.

В т. 5 на Декларация вх. № 234/19.01.2009 г., подадена на основание чл. 12, т. 2 от ЗПРКИ, Черкезова е декларирала, че към датата на подаване на декларацията, е налице свързано с нея лице - съпруга й Х. Черкезов, работещ като възпитател в училището.

Видно от Трудов договор № 138/05.01.2009 г., преди сключването му Черкезов е работил в същото ОСОУ ДН. Вапцаров". Договорът е прекратен със Заповед на директора на ОСОУ № 250/02.06.2009 г., считано от 03.06.2009 година.

При така установеното от фактическа страна, искането на министъра се явява неоснователно.

ВАС съобрази, че за да произведе действие и да доведе до задължение на съда да наложи санкция за извършено нарушение по ЗПРКИ, както и да приложи чл. 33, ал. 2 и 3 от закона за последиците от установения конфликт на интереси, актът на министъра, установяващ наличието на такъв, следва да бъде законосъобразен - издаден от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, на материалния закон, в необходимата писмена форма и да отговаря на целта на закона. От приложените по делото доказателства е видно, че Решение № Р 03-1/10.04.2009 г. на министъра е издадено от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в необходимата форма: проверката е разпоредена от органа по назначаването, извършена е от комисия служители на МОН, начело с държавен инспектор съгласно чл. 25, ал. 1 и ал. 2, т. 5 от ЗПРКИ и при спазване на правилата на чл. 26 ЗПРКИ. Същото обаче е издадено в нарушение на материалния закон до степен, при която се явява нищожно.

Първият основен въпрос, на който следва да се отговори в казуса е, какъв е вида на влезлия в сила административен акт (Решение № Р 03-1/10.04.2009 г. на министъра). Съобразно теорията на административното право за видовете актове, решението на министъра се явява констативен административен акт. Предназначението на този вид актове е по официален начин да констатира наличието на определени, вече съществуващи факти, които имат значение с оглед признаването, упражняването и/или прекратяването на права или задължения от административноправно естество. Такива на практика са всички официални свидетелствуващи документи, издадени от компетентните държавни органи в кръга на службата им. Характерно е, че от констативния акт не възникват, не се изменят и не се погасяват права и задължения. Това е станало в един по-ранен момент - с настъпването на факта, отразен в документа. По тази причина констативният акт няма конститутивен ефект. Тези актове, като официални документи, притежават формална доказателствена сила само за обстоятелствата, посочени в чл. 179, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) - изявленията, направени пред органа и извършените пред и от него действия. В същото време истинността на последните може да бъде оспорена и подложена на проверка в хода на съдебен процес.

Съществено за решаването на спора е и обстоятелството, че влезлият в сила административен акт не се ползва със сила на присъдено нещо, с каквато се ползват влезлите в сила съдебни актове съгласно чл. 298 ГПК. Той не е задължителен за съдилищата, останалите административни органи и гражданите в РБ, каквото е съдебното решение, по силата на чл. 297 от с. к. Влизането в сила на решението на министъра показва само, че той е установил известни факти и обстоятелства от значение за правата и задълженията на Черкезова, отразил ги е в акта си и решението му не е било и не може да бъде повече обжалвано от лицето.

Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗПРКИ, конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Тълкуването сочи, че за да възникне "конфликт на интереси" следва на първо място да е налице установен по безспорен начин, съществуващ частен интерес, който от своя страна може (т. е. е възможно) да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията на лицето, заемащо публична длъжност. Нормата не предвижда възможност за възникване на "конфликт на интереси", основаващ се на хипотетичен "частен интерес". Такова (хипотетично, евентуално) може да бъде само влиянието на съществуващия "частен интерес" върху изпълнението на правомощията и задълженията на лицето, заемащо публична длъжност. Законодателят е преценил, че дори само възможността съществуващият частен интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията, води до състояние, което е обществено опасно, укоримо и като такова не следва да бъде допускано. От дадените в чл. 2, ал. 2 и 3 от ЗПРКИ легални дефиниции на посочените понятия е видно, че "частен интерес" е всяка облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение, а "облага" е всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на привилегия или почести, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие. От горното следва, че за да е налице "частен интерес", трябва да съществува "облага" по смисъла на чл. 2, ал. 3 от ЗПРКИ.

Общоизвестно и съществено при тълкуването и разкриването на целта на този закон е, че той преследва облагата в случаите, когато тя е незаконна или получена следствие заеманата публична длъжност и/или връзката със свързано лице, заемащо такава длъжност. Такива са случаите на обогатяване - лично или на свързани лица, следствие на неправомерното използване на възможностите, предоставяни от заеманата публична длъжност. Посочените обстоятелства - облага и частен интерес, следва да са установени по надлежния ред и с предвидените за това в закона доказателства. Облага, получена следствие законосъобразно и съвестно изпълнение на възложената дейност от страна на лицето, заемащо публична длъжност или от свързаните с него лица, не води до "частен интерес" по смисъла на този закон и съответно - до "конфликт на интереси". Целта на закона както се каза, е да попречи на възможността за незаконно обогатяване и/или получаване на нематериални облаги чрез използване на служебното положение от облагодетелствувалото се лице, изпълняващо публична длъжност, както и на свързаните с него лица. По делото липсват доказателства установяващи наличието на частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията и задълженията, осъществявани по служба от Черкезова по смисъла на чл. 2, ал. 2 вр. ал. 3 ЗПРКИ. За да приеме наличие на конфликт на интереси, министърът е изходил единствено от факта, че директорът Черкезова и възпитателят в същото ОСОУ Черкезов, са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПРКИ. Посоченият в решението на министъра частен интерес - доходът в пари от трудови възнаграждения и получаване на работа на свързаното с директорката лице Х. Черкезов, получаване на глас, подкрепа и влияние в педагогическия съвет на училището и избягване на отговорност при упражняване на контролни правомощия за спазване на КТ и ЗНП от Черкезова, е хипотетичен и основаващ се единствено на обстоятелството, че двете лица са свързани и работят в едно училище, което не е достатъчно. По делото липсват доказателства, Черкезов да е получавал трудово възнаграждение без да е полагал съответния труд като възпитател, или да е полагал неадекватен на полученото възнаграждение такъв. Не е доказано той да е извършил нарушения на законодателството и да е избягнал отговорността за това; да е упражнил глас в педагогическия съвет, като е дал подкрепа и влияние на директора при решаването на въпроси от значение за училището, които са в нарушение на закона. От съществуването на предвидена в длъжностното разписание на училището длъжност "възпитател" следва, че тя обективно е необходима за реализиране на учебния процес на учениците в него. В същото време липсват доказателства към момента на назначаването на Черкезов да е имало други лица, кандидати за заемане на същата длъжност, които въпреки по-добрата им квалификация и показатели за заемане на това работно място, да са били пренебрегнати от директорката като орган по назначаването. Не са налице доказателства, че нормата за работа на Черкезов е била определена по начин, поставящ го в привилегировано положение спрямо останалите негови колеги - възпитатели, чрез по-малко работни часове или натоварване в предпочитани от него часове. Установено по делото е, че назначен като възпитател, Черкезов е изпълнявал тази длъжност и е получавал трудово възнаграждение съобразно положения от него труд и притежавана професионална квалификация и трудов стаж. Всички изложени обстоятелства водят до извода за липса на "облага" по смисъла на чл. 2, ал. 3 от ЗПРКИ. "Облага", под формата на трудово възнаграждение безспорно е налице, но тя е получена следствие положен труд от Х. Черкезов, полага му се и не е незаконна. Липсата на облага по смисъла на закона води до липса на "частен интерес", а това от своя страна означава, че липсва "конфликт на интереси". Последното от своя страна сочи на пълна липса на условията (предпоставките), визирани в хипотезите на нормите на ЗПРКИ и води до материална незаконосъобразност на решението на министъра, във формата на нищожност.

Настоящият състав на ВАС счита, че въпреки факта на влизане в сила на Решение на министъра № Р 03-1/10.04.2009 г., по изложените по-горе съображения и правни изводи за неговата нищожност, съдът не е обвързан от направените в него изводи. В преписката по издаването му липсват доказателства по въпросите, разгледани по-горе и изнесени в решението, поради което фактическите и правни изводи на министъра се явяват явно необосновани. В същото време те са оспорени от Черкезова в писмените `и становище, приложени по делото.

По изложените съображения следва да се отхвърли като неоснователна молбата на министъра за налагане на административно наказание и произнасяне по чл. 33, ал. 2 и 3 от ЗПРКИ по отношение на Иглика Давидова Черкезова - директор на ОСОУ "Н. Й. Вапцаров", с. Петково, Смолянска област от страна на ВАС, по установен от него конфликт на интереси, по отношение на същото лице, със същото решение.

По делото е направено искане от Черкезова за присъждане на направените от нея разноски по делото. С оглед изложените фактически и правни изводи на ВАС, то се явява основателно. Следва да бъде осъдено Министерството на образованието, младежта и науката, като правоприемник на МОН, да `и заплати сумата 300 лева направени разноски съобразно представеното адвокатско пълномощно.

Предвид горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение