Решение № 13237 от 23.12.2021 г. на ВАС по адм. д. № 8542/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба от Община Балчик, представлявана от Кмета Николай Ангелов, чрез представител по пълномощие адв. Ю. Митев от Адвокатска колегия Добрич със съдебен адрес гр. Добрич, [адрес], против Решение 210/25.06.2021 год., постановено по адм. дело 609/2020 год. по описа на Административен съд Добрич. В касационната жалба е заявено, че оспореното съдебно решение е неправилно, необосновано и незаконосъобразно, постановено в нарушение на материалния и процесуалния закон отменителни основание по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на така заявеното твърдение е посочено, че проектът е подаден по трета покана и е бил одобрен на два етапа на проверка от Оценителна комисия и Мониторингов комитет. В този смисъл, одобрената апликационна форма и бюджет са станали неразделна част от договора за безвъзмездно финансиране, сключен между Община Балчик, като водещ партньор по проекта и УО Министерство на благоустройството, развитие и администрация Румъния. Твърди се също, че разходите за услугата са включени в бюджета на проекта в част Външна експертиза и услуги, като детайлно са описани задълженията по услугата в работен пакет Управление. С оглед на това е заявено, че Община Балчик би била в нарушение на договора за финансиране, ако не е изпълнила посочената дейност и не е възложила договор за услуга с предмет Управление на проекта на външен изпълнител. Именно задълженията за външния изпълнител, посочени в апликационната форма са залегнали в договора за услуга с 272/23.05.2019 год. с изпълнител Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика. Твърди се също, че всички декларирани разходи по посочения договор със сдружението са одобрени от ПНК, Съвместен секретариат, Управляващ орган и сертифициращ орган. В този смисъл е обоснован извод, че констатацията на МРРБ в обжалваното решение, изцяло възприета от първоинстанционния съд, че договорът за управление е сключен в нарушение и се явява извън рамките на одобрения бюджет, са неправилни и необосновани. В подкрепа на това твърдение е заявено, че управлението на проекта е външна услуга, която е включена в бюджета като такава с ясно разписани дейности. По мнение на касационния жалбоподател, в случая няма дублиране на дейностите на Ръководителя на проекта и външния изпълнител, като по-скоро външният изпълнител е в пряка връзка с Ръководителя на проекта, работи под неговото ръководство, но в строго определен периметър, без да дублира дейности и задължения. В съответствие с така развитите доводи е формулирано искане за отмяна на съдебно решение, отмяна на оспорения административен акт и присъждане на направените съдебно-деловодни разноски пред двете съдебни инстанции. Ответникът Ръководител на Националния орган по програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год. представя писмен отговор, в който оспорва касационната жалба и заявява твърдение, че жалбата е неоснователна, а постановеното първоинстанционно решение е валидно, допустимо и правилно и не страна от твърдяните пороци. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения: С оспореното решение, състав на Административен съд Добрич е отхвърлил жалбата на Община Балчик срещу Решение РД-02-14-963/02.11.2020 год. на директор на Дирекция Управление на териториалното сътрудничество при Министерство на регионалното развитие и благоустройството и Ръководител на Националния орган по програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год. по проект с рег. ROBG 422 Синергия на природата и културата потенциал за развитие на трансграничния регион, финансиран по програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год. с партньор Община Балчик, с което е определена финансова корекция в размер на 100% или 19 599,80 лева без ДДС от стойността на допустимите разходи по Договор за обществена поръчка 272/23.05.2019 год. на стойност 20 000,00 лева без ДДС с изпълнител Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика. За да постанови този резултат, решаващият съд е приел, че оспореното решение е постановено от компетентен орган в предвидената от закона писмена форма и съдържание, като при постановяването му са спазени процесуалните правила. Първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е съобразено с материалния закон. В мотивите на съдебния акт е възприет извода на административния орган, че предоставяйки управлението на проекта на външен екип, Община Балчик е извършила разход, невключен в Списъка на допустимите разходи Анекс Е към сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, което обосновава извода за нарушаване на принципа за добро финансово управление и в частност принципите за икономичност и ефикасност, заложени в чл. 30 от Регламент 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 год., относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на регламент 1605/2002 на Съвета. По същество са развити доводи, че от представения Списък на допустимите разходи Анекс Е се установява, че дейността по цялостното управление на проекта е възложена от Община Балчик на външен изпълнител - Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика с Договор 272/23.05.2019 год., каквато дейност не е предвидена в процесния проект. Посочено е, че допустимите разходи за външни изпълнители са за единични и специфични други дейности, обслужващи изпълнението на проекта. От фактическа страна се установява, че Община Балчик е участвала по Програмата за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния България 2014-2020 год. с проект с рег. ROBG 422 Синергия на природата и културата - потенциал за развитие на трансграничния регион, по Третата покана за представяне на проектни предложения. След одобряване на проекта е сключен Договор за предоставяне на национално съфинансиране по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А, Румъния-България 2014-2020 с РД 02-29-38/26.02.2019 год. с Министерство на регионалното развитие и благоустройството за предоставяне на национално съфинансиране по Трета покана за набиране на проектни предложения. Общият размер на бюджета на проекта, включващ средства от ЕФРР, национално съфинансиране и собствен принос е в размер на 1 499 902,70 евро. Общият размер на допустимите разходи на партньора, съгласно основния договор/одобрения формуляр за кандидатстване за изпълнение на проекта, възлиза на 749 988,64 евро, от които: ЕФРР 637 490,34 евро; национално съфинансиране 97 491,03 евро и собствен принос на партньора 15 007,27 евро. Община Балчик е сключила и Договор за субсидия от ЕФРР 156725/28.12.2018 год. с Министерство на регионалното развитие и публичната администрация на Румъния, в качеството му на Управляващ орган по програма ИНТЕРРЕГ V-А, Румъния-България, от който договор се установява, че общината Балчик участва в проекта като водещ бенефициер. Вторият бенефициер по програмата е Община Мангалия, Румъния. В изпълнение на дейностите по проекта, кметът на Община Балчик е постановил Заповед 10/03.01.2019 год., с която е наредил дейностите по проекта да се осъществяват от посочени длъжностни лица от общинската администрация. На 22.01.2019 год. Община Балчик е обявила обществена поръчка публично състезание на основание чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП с предмет: Управление на проект с рег. ROBG 422 Синергия на природата и културата - потенциал за развитие на трансграничния регион, финансиран по Програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год.. В Раздел ІІ.1.4 от Обявлението на обществената поръчка е посочено, че поръчката е за възлагане на консултантска услуга за външно управление на проекта, за всестранно координиране на цялостната дейност изпълнение на проекта и работата на съвместния управленски екип. В резултат от проведената процедура, възложителят Община Балчик е сключила Договор 272/23.05.2019 год. със Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика, в качеството му на изпълнител. Съгласно предмета на договора, възложителят възлага, а изпълнителят приема да предостави, срещу възнаграждение и при условията на договора следната услуга: Управление на проект Синергия на природата и културата - потенциал за развитие на трансграничния регион по програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год. в съответствие с Техническата спецификация, Предложението за изпълнение на поръчката на изпълнителя и Ценовото предложение на изпълнителя. Стойността на договора е 20 000 лева без ДДС. Във връзка с окончателен одитен доклад, регистриран под 99-00-2-480(77)/18.08.2020 год., по повод извършен одит на системите по програмата, до кмета на Община Балчик е изпратено писмо с рег. 99-00-2-480(2)/18.09.2020 год., относно наличието на съмнение за нередност по проекта. Обект на сигнала/потенциален субект на нередността е именно Договор 272/23.05.2019 год. на стойност 20 000 лева без ДДС с изпълнител Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика. В писмото е обективирана констатацията по одитния доклад, относно наличие на несъответствие между дейностите, предвидени в бюджета на проекта и дейностите, договорени и извършени по Договор 272/23.05.2019 год. В съответствие с изискването на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, на Община Балчик е предоставена възможност в 14-дневен срок да представи възражения по констатациите, както и по предложението за налагане на финансова корекция. Във връзка с предоставената възможност е постъпило възражение с рег. 99-00-2-480)164)/07.10.2020 год. от Община Балчик, представлявана от кмета, в което са оспорени констатациите, относно наличието на съмнение за нередност по проекта. След проверка на фактите и обстоятелствата по случая и като е приел възраженията на бенефициера за неоснователни, ръководителят на националния орган е постановил оспореното Решение РД-02-14-963/02.11.2020 год., с което е наложил финансова корекция от 100 % или 19 599,80 лева без ДДС от стойността на допустимите разходи по Договор за обществена поръчка 272/23.05.2019 год. с изпълнител Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика като е приспаднат собственият принос на бенефициера по процесния договор. В мотивите на решението, ръководителят на националния орган е възприел становището в Одитния доклад, че водещият бенефициер, Община Балчик, е следвало да наеме служители за управлението на проекта, вместо да възлага тази дейност чрез обществена поръчка на външен изпълнител. Формиран е извод, че управлението на проекта от външен изпълнител не е предвидено като допустим разход в Анекс Е към сключения договор. Прието е, че в случая са нарушени разпоредбите на чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 и чл. 30 от Регламент 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012, относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съвета. Така констатираното е квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 3 и чл. 72, ал. 5 от ЗУСЕСИФ. При определяне на конкретния размер на финансовата корекция е отчетено и обстоятелството, че с Решение РД-02-14-939/28.10.2020 год., вече е наложена финансова корекция върху стойността на допустимите разходи по договор 272/23.05.2019 год. за СМР в размер на 5% или сумата от 979,99 лева без ДДС. При определяне на размера на финансовата корекция е изваден и собствения принос на бенефициера в размер на 2%. Като е възприел така формулираните мотиви на ръководителя на националния орган за правилни и съответни на установената фактическа обстановка, първоинстанционният съд е постановил оспореното в настоящото производство решение, с което е отхвърлил жалбата. Решението е валидно, допустимо и правилно. На първо място, настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата се от закона писмена форма и съдържа фактически и правни основания за постановяването му. При постановяване на акта не са допуснати съществени процесуални нарушения, които да обосноват незаконосъобразност на собствено основание. Оспореното решение е постановено и в съответствие с относимите материално правни норми. В случая, видно от окончателната версия на бюджета по проект Синергия на природата и културата - потенциал за развитие на трансграничния регион по програмата ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 год., водещият партньор Община Балчик е следвало да назначи служител Ръководител на проект, но в нарушение на това изискване е провела процедура за възлагане на обществена поръчка, в резултат на която е сключен договор за цялостното управление на проекта със Сдружение с нестопанска цел Европейски институт по културен туризъм Еврика. Следва да се има предвид, че дейностите по управление на проекта не са предвидени в приложение Е от Насоки за кандидатстване. Действително, в чл. 11 от Анекс Е от Ръководството за кандидатстване е регламентирана възможността за извършване на разходи за външни услуги, но тези външни услуги за детайлно и изчерпателно изброени, като в ал. 1 Разходи за външна експертиза и разходи за услуги се ограничават до услуги или експертни познания от публично или частноправно юридическо лице или физическо лице, различно от бенефициентите, както следва: а) проучвания (например оценки, стратегии, концептуални бележки, планове за проектиране, наръчници); б) обучение; в) преводи; г) IT системи и разработване на уебсайтове, модификации и актуализации; д) комуникация, публичност или информация, свързана с операция или с програмата ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България; е) финансово управление; ж) услуги свързани с организирането и провеждането на събития или срещи (включително наем, кетъринг или тълкуване); з) участие в събития (напр. такси за участие); и) правни консултации и нотариални услуги, техническа и финансова експертиза, други консултантски и счетоводни услуги; й) права на интелектуална собственост; к) проверки, съгласно чл. 125, параграф 4, буква а от Регламент (ЕС) 1303/2013 и член 23, параграф 4 от Регламент (ЕС) 1209/2013; л) предоставяне на гаранции от банки или други финансови институции, когато това се изисква от законодателството на Съюза или националното законодателство или в програмен документ, приет от комитета за наблюдение; м) пътуване и настаняване за външни експерти, лектори, председатели на срещи и доставчици на услуги; н) други специфични експертни познания и услуги, необходими за операциите. Анализът на изчерпателно изброените дейности за външни услуги, за които разхода се счита за допустим изцяло оборва развитото в касационната жалба възражение, че управлението на проекта е външна услуга и е включена в бюджета като такава. Без опора в доказателствата по делото се явява и твърдението на касатора, че няма дублиране на дейностите на Ръководителя на проекта и външния експерт. В съответствие с горните обстоятелства, правилен и обоснован се явява извода на първоинстанционния съд, че предоставяйки цялостното управление на проекта на външен екип, бенефициера е извършил разход, който не е включен в Списъка на допустимите разходи Анекс Е към сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. В Приложение Е са указани условията за допустими разходи по програмата, в т.ч. и условието, че за започване и изпълнение на всеки проект, Бенефициерите следва да се съобразяват и с принципа за добро финансово управление. Така формираната констатация подкрепя извода на административния орган за нарушаване на принципа за добро финансово управление и в частност на принципите за икономичност и ефикасност, залегнали в чл. 30 от Регламент (ЕС) 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012. В случая, безспорно е нарушено и изискването на чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2012 год., вменяващ на Комисията и държавите членки да спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, член 36, параграф 1 и член 61 от Финансовия регламент.