Решение № 1001 от 24.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4087/2017 г.

Решение № 1001 от 24.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4087/2017 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на А. Петков, чрез пълномощника му адв. Димов, срещу Заповед № РД-15-149 от 14 март 2017 г. на министъра на земеделието и храните, с която на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и чл. 108 от ЗДСл, е прекратено служебното му правоотношение на длъжност "главен експерт" в дирекция "Управление на собствеността", отдел "Стопански дейности" с ранг IV старши, считано от 15 март 2017 г. в Министерство на земеделието и храните. В жалбата се релевират оплаквания, че оспорената заповед е незаконосъобразна, издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби – отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК. Твърди се, че не е налице реално съкращаване на заеманата от жалбоподателя длъжност, която е продължила да съществува като нормативно определена позиция и система от функции в администрацията. Също така се сочи, че дейността, присъща за длъжността му, не е заличена и продължава да се изпълнява в цялост в дирекцията "Управление на собствеността" на Министерство на земеделието и храните. Релевират се доводи, че липсват мотиви в оспорената заповед и конкретни фактически основания за издаването й. Изложени са твърдения, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 21 от Закона за защита от дискриминация, тъй като органът не е приложил еднакви критерии при осъществяване на правото си за едностранно прекратяване на служебното правоотношение, като спрямо жалбоподателя е приложено неравноправно третиране по признаци пол и възраст спрямо останалите служители в дирекцията. Молбата е за отмяна на обжалвания административен акт и присъждане на сторените по делото разноски с оглед депозирания списък по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК. Ответникът – министърът на земеделието и храните, чрез пълномощника си юрисконсулт Цинцова, оспорва жалбата и в депозирани писмени бележки мотивира подробни съображения за изразеното становище. Моли за отхвърлянето й и присъждане на юрисконсултско възнаграждение, като прави възражение за прекомерност на поисканите от жалбоподателя съдебни разноски. Настоящият състав на Върховен административен съд, шесто отделение, след като прецени събраните по делото доказателства и направи проверка, на основание чл. 168, ал. 1 от АПК, на законосъобразността на оспорения административен акт и на посочените в жалбата основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК, приема за установени следните обстоятелства по делото: От приобщения доказателствен материл по делото се установява, че по силата на Заповед № РД-15-2198/21.11.2013 г., А. Петков е бил назначен в Министерство на земеделието и храните на длъжност "главен експерт" в дирекция "Финансово– стопански дейности", отдел "Стопански дейности и управление на собствеността". Впоследствие, със Заповед № РД-15-736/01.09.2014 год. на същия административен орган е преназначен на длъжност "главен експерт" в Главна дирекция "Земеделие и регионална политика", отдел "Координация и главна политика". Със Заповед № РД-15-822/01.10.2014 г. е преназначен на длъжност "главен експерт" в дирекция "Финансово – стопански дейности", отдел "Стопански дейности". Със Заповед РД-15-1083/13.12.2014 г. е преназначен на длъжност "главен експерт" в дирекция "Инвестиции и управление на собствеността", отдел "Стопански дейности". Със Заповед РД-15-158/10.03.2014 г. е преназначен на длъжността "началник отдел" в дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" в отдел "Стопански дейности". Със Заповед РД-15-38/08. 02. февруари 2015 г. е преназначен на длъжността "главен експерт" в дирекция "Инвестиции и управление на собствеността", отдел "Стопански дейности". Със Заповед РД-15-113/12.02.2016 г. е преназначен на длъжност "главен експерт" в дирекция "Управление на собствеността", отдел "Стопански дейности". Със Заповед № РД-15-149/14.03.2017 г. министърът на земеделието и храните, на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и чл. 108 от ЗДСл, е прекратено служебното правоотношение на А. Петков за заеманата от него длъжност в Министерство на земеделието и храните - "главен експерт" в дирекция "Управление на собствеността", отдел "Стопански дейности" с ранг IV старши, считано от 15 март 2017 г. Като причини за прекратяването е посочено съкращаване на длъжността. Заповедта е връчена на оспорващия на 15 март 2017 г. Със Заповед № РД-09-191 от 13 март 2017 г., министърът на земеделието и храните е утвърдил ново длъжностно разписание на МЗХ, в сила от 15 март 2017 г., както и поименно разписание на длъжностите в посочената администрация към същата дата, от което е видно, че общата численост на персонала е 656 щатни бройки, от които 151 щатни броя е числеността на служителите в общата администрация, към която се включва и дирекция "Управление на собствеността", в отдел "Стопански дейности", като на длъжността "главен експерт има две места. Отделите в дирекцията са "Държавна собственост", "Стопански дейности" и "Транспорт". В отдел транспорт има едно място за "началник на отдела" и са прехвърлени единадесет души на длъжност "изпълнител – шофьор" от отдел "Стопански дейности". Общата щатна численост на дирекцията е 28 бройки. Общата численост на персонала в цялата администрация към 08 март 2017 г. и към 15 март 2017 г. е една съща - 652 щатни бройки. Според длъжностното разписание на Министерство на земеделието и храните, в сила от 08 март 2017 г., т. е. преди направеното изменение в отдел "Стопански дейности", в който е заемал длъжността жалбоподателя, има три места на длъжността "главен експерт". Към този отдел са налице 11 места на длъжността "изпълнител шофьор". Съществуващите отдели в дирекцията са "Държавна собственост" и "Стопански дейности". Общият брой на служителите в нея е 28 души. Представени са длъжностните характеристики на длъжността главен експерт в дирекция "Управление на собствеността", преди извършената промяна и след образуването на двата отдела към същата дирекция, от които се установяват целите, задълженията, отговорностите и изискванията за заемане на съответната длъжност за двата времеви периода. По делото е назначена и приета съдебна експертиза, от чието заключение, неоспорено от страните, се установява следното: При съпоставка между задълженията и отговорностите за длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" по съществуващите към момента на прекратяване на служебното правоотношение на А. Петков длъжностни характеристики и по новосъставени длъжностни характеристики след 15 март 2018 г. става ясно, че функциите, задълженията и отговорностите, формулирани в длъжностните характеристики на двама от главните експерти съвпадат изцяло. Функциите, задълженията и отговорностите, формулирани в длъжностната характеристика на третия главен експерт са различни и произтичат от факта, че той е преназначен от длъжност "държавен експерт". Според вещото лице, с длъжностното разписание в сила от 15 март 2018 г., в дирекция "Управление на собствеността" е създаден отдел "Транспорт", в който са включени единадесет бройки за длъжността "изпълнител-шофьор" и един "началник на отдел". Броят на длъжността "главен експерт" е намален от три на два. В длъжностното разписание, действало от 08.03.2018 год,. има същия брой за длъжността "изпълнител-шофьор", който се е водил в отдел "Стопански дейности" и така общият брой на служителите в дирекцията не е променян. Установено, е че директорът на дирекция "Управление на собствеността" е предложил промяна в структурата на дирекцията чрез създаване на нов отдел при запазване на общата численост на персонала. Бройките за длъжността "изпълнител-шофьор" са прехвърлени от отдел "Стопански дейности" към новосъздадения отдел "Транспорт" и по преценка на органа, длъжността "началник-отдел" е прехвърлена от длъжността "главен експерт", която също е по служебно правоотношени Допусната е и допълнителна съдебна експертиза, също неоспорена от страните. Предвид събраните по делото доказателства, изяснената фактическа обстановка е следната: Според поименното разписание, действало от 08 март 2018 г. главни експерти в отдел "Стопански дейности" са: В. Станимиров, А. Петков и М. Лапев. Според поименното разписание от 15 март 2018 г., главни експерти в отдела са: В. Станимиров и М. Лапев. Длъжността "началник отдел "Транспорт" не е заета. Изяснява се, че за заемане на длъжността "началник на отдел "Транспорт" не е провеждан конкурентен подбор; в отдел "Държавна собственост" има три места за длъжността "главен експерт" и няма незаети бройки. От допълнителната експертиза се установява, че служителят В. Станимиров има висше образувание, степен "магистър". Завършил е Техническия университет в София, специалност "Двигатели с вътрешно горене". Има общ трудов стаж 24 години към месец март 2017 г. Притежава пети старши ранг за държавен служител. Служителят М. Лапев има висше образувание, степен "магистър". Завършил е УНСС, специалност "Маркетинг". Има общо 16 г. трудов стаж към 2017 г. Притежава първи ранг младши за държавен служител. При така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав на шесто отделение, формира следните правни изводи: Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, подадена е от надлежна страна по чл. 147, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Обжалваната заповед е издадена от компетентен орган по назначаването, в изискуемата от закона писмена форма и съдържа необходимите реквизити по чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, при спазване на административнопроцесуалните предпоставки по издаването й и приложимото материално право. Видно от гореизложените факти, за длъжността "главен експерт" в дирекция "Управление на собствеността" в отдел "Стопански дейности" към Министерство на земеделието и храните преди 15 март 2017 г. са били предвидени три щатни бройки, всичките заети, а след изменението на длъжностното разписание от тази дата – две щатни бройки остават в стария отдел и една щатна бройка в новообразувания отдел към процесната дирекция. От изготвените и приети по делото доказателства, включително и от съдебните експертизи – основна и допълнителна, безспорно се установява, че директорът на дирекция "Управление на собствеността" е предложил промяна в структурата на дирекцията чрез създаване на нов отдел при запазване на общата численост на персонала. Така, отделите в дирекцията от два стават три, като новосъздаденият отдел е "Транспорт". Бройките за длъжността "изпълнител-шофьор" са прехвърлени от отдел "Стопански дейности" към новосъздадения отдел "Транспорт" и по преценка на органа длъжността "началник-отдел" е прехвърлена от длъжността "главен експерт", която също е по служебно правоотношение. Длъжността "началник отдел "Транспорт" не е заета. Изяснява се, че за заемане на тази длъжност не е провеждан конкурентен подбор. Двете бройки на длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" са заети от други държавни служители – извън жалбоподателя, които са я заемали и преди 15 март 2017 г. Длъжността е продължила да съществува като система от изисквания за заемането й, функции и задължения по длъжностна характеристика (с оглед въведеното в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите легално определение на "длъжност в администрацията") под същото наименование, но при намаляване на щатните бройки с една, като по този начин е налице реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като бройките на позицията по длъжностното разписание са с една по – малко. Създадена е една ръководна длъжност "началник на отдел" за новосъздадения отдел в същата дирекция и системите идентични функции, задължения и изисквания за заемане, респективно, са с една по-малко. Видно от длъжностното разписание на МЗХ от 15 март 2017 г., намалените бройки за длъжността "главен експерт" са заети. При намаляване броя на служителите, които да изпълняват определена длъжност според длъжностното разписание на съответната структура – отдел и/или дирекция, органът по назначаването е извършил преценка по целесъобразност на кого от тримата "главни експерти" да прекрати служебното правоотношение. Първичната структурна единица, чрез която функциите и дейностите, възложени на един държавен орган и на неговата администрация се обезпечават, е длъжността. Като съвкупност от функции и дейности, длъжността в държавната администрация е предмет на нормативно регламентиране. Видовете длъжности, в т. ч. техните наименования, нива, минимални изисквания за заемане, вид на правоотношението, по което се заемат, съгласно чл. 13, ал. 1 ЗДСл са определени нормативно в Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. В рамките на нормативно определените чрез Наредбата видове длъжности и минимални изисквания към тях и при спазване на други нормативни изисквания, когато са установени, ръководителят на съответната администрация е компетентен да определи конкретните видове длъжности, чрез които ще се осъществяват функциите и дейностите на органа и на неговата администрация - чл. 2, ал. 3 ЗДСл. Той е компетентен да определи в т. ч. и числеността (броя) на съответната длъжност - чл. 11, ал. 2 от Наредбата. Чрез установяването на вида на длъжностите и числеността (броя на конкретната длъжност), ръководителят на съответната административна единица гарантира изпълнението на възложените му функции и дейности в рамките на нормативно определената му организационна структура и обща численост (с акт, приет от съответния компетентен орган). Освен тези три нормативно определени рамки-структура, обща численост и видове длъжности, в които ръководителят на съответната структура трябва да упражни оперативната си самостоятелност за обезпечаване на възложените на него и на администрацията му функции и дейности, съществува и още една нормативна рамка, която ограничава дискрецията на органа - бюджета. Не може да има утвърдени от ръководителя вид и брой длъжности, които да не са финансово обезпечени от утвърдения на структурата бюджет и като се отчитат императивните разпоредби на чл. 102, ал. 1, чл. 109 и 110 от Закона за публичните бюджети. В контекста на тези нормативни граници на дискрецията на органа по разпределяне на функциите и дейностите в поверената му администрация той има правомощие да променя както вида на длъжностите, чрез които тези функции и дейности ще се извършват, така и числеността, броя на длъжностите от съответния вид, чрез които ще се извършват. Тогава, когато органът променя вида на длъжностите, включени в длъжностното разписание, или променя числеността на конкретния вид длъжност, посочен в длъжностното разписание, е налице съкращение на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Тъй като съкращаването на длъжността е основание за прекратяване на служебното правоотношение на конкретния държавен служител, който заема съкратената длъжност, за да е законосъобразна заповедта за прекратяване на служебното правоотношение трябва органът да докаже, че съвкупността от функции и дейности, представляваща съдържанието на конкретната съкратена длъжност, е престанала да съществува- било защото съответната функция или дейност изцяло е отпаднала - тогава вида длъжност няма да съществува в длъжностното разписание, било защото обема на съответната функция или дейност в конкретния период е намалял и това обективира необходимост от намаляване на броя на длъжностите, чрез които функциите и дейностите се изпълняват - тогава ще бъде намален броя на съответния вид длъжност, какъвто е и конкретният случай. Всяка структура и всяка длъжност в администрацията има една единствена цел - да гарантира ефикасното изпълнение на възложените на органа и на неговата администрация държавни функции и задачи. Каква структура и какви длъжности органът ще приеме, че изпълняват най-ефикасно възложените му функции и дейности е въпрос на преценка по целесъобразност. Но за да предотврати злоупотребата с власт законодателят е създал сериозни нормативни ограничения на тази целесъобразност (утвърждаване на структура, обща численост, нормативно установени длъжности, бюджет). Именно спазването на законовите ограничения при упражняване на правомощието по чл. 2, ал. 3 ЗДСл в производството по проверка на законосъобразността на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, съдът има компетентността да провери. Законодателят не е въздигнал като законово изискване при промяна в длъжностното разписание първо да бъдат съкратени незаетите длъжности. Дали една длъжност в конкретния момент е заета или не е заета не обуславя необходимостта от нея. Необходимостта от длъжността се обуславя от функциите и дейностите възложени на съответната структура в конкретния момент. С оглед на това дали органът ще съкрати заета или незаета длъжност не е въпрос на добросъвестно упражняване на правомощията му по управление на структурата, а въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията. По този начин голяма част от въпросите по основната и допълнителната експертиза са правно ирелевантни, тъй като важното за спора е установено категорично: че длъжността "главен експерт" е запазена, но е намалена числеността- от три на две бройки. Извършените от органа по назначаването промени са в съответствие с целта на закона и при спазване на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК. Незаетата една щатна бройка за длъжността "началник на отдел" е различна от тази на жалбоподателя, като административният орган не е задължен да му предложи друга длъжност при съкращаване на заеманата от него. Безспорно е, че в житейски план прекратяването на служебното правоотношение на служител при наличие на незаета длъжност (дори и с по-ниско длъжностно ниво) в рамките на структурата е предпоставка за усещане за несправедливост, но законът не е въздигнал всяка възможност за проява на несправедливост в законова предпоставка за материална незаконосъобразност на акта на органа по назначаването по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Ето защо, в случая, предпоставките от фактическия състав на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл са изпълнени и заповедта е издадена при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните изисквания по издаването й и целта на закона. Това прави заповедта законосъобразна. С оглед гореизложеното, неоснователни са изложените в касационната жалба доводи за липса на мотиви в оспорената заповед и конкретни фактически основания за издаването й. Възражението, че при постановяване на решението са допуснати нарушения на чл. 4, и на чл. 21 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗД) са неоснователни. По смисъла на чл. 4, ал. 2 от ЗЗД "пряка дискриминация" е всяко по-неблагоприятно третиране на лице на основата на признаците по ал. 1 отколкото е третирано, било е третирано или би било третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства. В случая условията на цитирания текст не са изпълнени. Липсват доказателства жалбоподателят да е поставен в по-неблагоприятно положение в сравнение с други лица при подобни обстоятелства. С извършените структурни промени се цели оптимизиране на работата в отдела, при извършването й от по-малък на брой служители, както и създаването на нов отдел. Фактът, че новата длъжност е незаета или, че другите две длъжности "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" продължават да са заемани от служители, които са ги заемали и пред промените от 15 март, не може да обоснове неравенство в третирането. При липсата на законово задължение за органа по назначаването да предложи на служителите, чиито правоотношения прекратява друга работа, това управленско решение е израз на свободната преценка на този орган да избере служители, които да заемат вакантните длъжности или да подбере кои от служителите да съкрати и кои да остави. Тази преценка, както бе вече споменато, е такава по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. В тази смисъл не може да се приеме, че жалбоподателят е третиран по-неблагоприятно от останалите служители в дирекцията. По делото няма каквито и да е данни, че едностранното прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя е направено при друг критерий, детерминиран от пол или възраст. Жалбоподателят не излага никакви конкретни съображения в подкрепа на заявеното твърдение за проявена срещу него дискриминация, както и не представя доказателства в тази насока. Видно е от данните по делото, че и тримата служители на длъжност "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" са от един и същи пол – мъжки, и със сходни години трудов стаж, което предполага, че попадат в един и същи възрастов диапазон /т. е., че са на близка възраст, тъй като няма конкретни данни по делото/. Предвид изложеното, предявеното оспорване по жалбата на А. Петков следва да бъде отхвърлено, защото липсват основанията по чл. 146 от АПК. Налице е реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателя, поради което правото на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение е осъществено в съответствие с целта на закона. Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски, претенцията на ответника е основателна. На Министерство на земеделието и храните следва да се присъдят разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение, на основание чл. 143, ал. 3 от АПК, във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК, във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, в размер на 100, 00 лв. (сто лева), платими от касатора. Воден от горното и на осн. чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,