Решение № 1446 от 17.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 12199/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Министерство на здравеопазването (МЗ), гр. София, пл. Св. Недяла 5 срещу Решение 19484/10.10.2024 година на Административен съд София-град по адм.д. 5040/2024 година. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на МЗ срещу Решение РД-02-14-377/29.03.2024 г. на РУО на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020, с което на Министерство на здравеопазването на основание чл. 73, ал.1 вр. чл. 69, ал.1 и чл. 70, ал.1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) е определена финансова корекция в размер от 5 % за нарушение на чл. 63,ал. 1, т.1, б. а вр. чл.59, ал.2, чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 11, б б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.; Наредбата за посочване на нередностите). Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва извода на съда, че МЗ е осъществило сочената от административния орган нередност, тъй като не е възложител на процесната обществена поръчка. Възложителят и бенефициерът са различни правни субекти, но такова разграничение не е направено от административния орган, поради което липсват фактически и правни основания за определяне на финансова корекция на бенефициера МЗ, а основанието на което се позовава органът чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) не е приложимо в случая. Счита, че изложените от органа фактически обстоятелства не подкрепят извода му за осъществена нередност. Оспорва и извода на съда за липса на допуснати нарушения на специалните административнопроизводствени правила. Счита, че необсъждането на представеното от бенефициера възражение в мотивите на оспореното решение, а само бланкетното посочване, че с него не се навеждат нови факти и обстоятелства, които не са известни на органа, е съществено процесуално нарушение. По същество на установената нередност, касаторът намира, на първо място, че не може да има нарушение на диспозитивната норма на чл. 63, ал. 1, б. а от Закона за обществените поръчки (ЗОП), сочена от органа като основно нарушение, тъй като не е изяснен механизма на нарушението. На следващо място, доколкото констатираното от органа нарушение е свързано с даденото от възложителя пояснение какво ще се разбира под сходна дейност , касаторът счита за неприложими дефинициите на понятията основен ремонт , реконструкция и текущ ремонт съгласно Закона за устройство на територията (ЗУТ), на които се позовават органът и съдът. Тъй като нито ЗОП, нито възложителят препращат към тях, то касаторът намира, че е извършено недопустимо допълване на поставените от възложителя условия, за да се обоснове извод за нарушение. Сочи, че конкретното изискване е за опит в реконструкция на жилищна и обществена сграда , като понятието реконструкция не следва да се тълкува според дефинициите в ЗУТ, включително по отношение обекта. В подкрепа на твърдението си за необоснованост на съдебното решение, касаторът се позовава на конкретна част от мотивите му, в която се коментира наличието на неясни критерии за оценяване и неясни формулировки на изискванията към техническото предложение. Сочи, че финансовата корекция е във връзка с прието за осъществено нарушение, съставляващо незаконосъобразен критерий за подбор, поради което този фактически извод на съда противоречи на събраните по делото доказателства и това прави решението необосновано. Касаторът оспорва и изводите, че е обосновано негативно финансово отражение на нарушението върху средствата от ЕСИФ, доколкото намира изложените мотиви за бланкетни, без да е обоснована и връзката между бенефициера и твърдяното нарушение, от което произтича вредата. По изложените съображения иска отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друго решение по същество, с което да се отмени решението за определяне на финансова корекция. Претендира присъждането на разноски за две инстанции. В съдебно заседание касаторът се представлява от адв. Б. Христова, САК. Ответникът РУО на ОПРР, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Иска съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираното от касатора адвокатско възнаграждение с оглед фактическата и правна сложност на делото. Ответникът се представлява от ст. юрисконсулт З. Иванова. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Производството пред Административен съд София-град е образувано по жалба на Министерство на здравеопазването (МЗ) срещу Решение РД-02-14-377/29.03.2024 г. на РУО на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020. Последното е издадено на основание чл. 73, ал.1 вр. чл. 69, ал.1 и чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕФСУ и с него e определена финансова корекция на МЗ в размер от 5 % за нарушение на чл. 63,ал. 1, т.1, б. а вр. чл.59, ал.2, чл. 2, ал. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите. Административен съд София-град приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на специалните административнопроизводствени правила, предвидени в ЗУСЕФСУ. По отношение на спазването на материалния закон съдът съобразявайки легалната дефиниция за нередност, дадена в чл. 2, т.36 и от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС)1303/2013), заключава, че МЗ има качеството икономически оператор, тъй като е юридически субект, който като бенефициер е получил средства от Европейските фондове и е отговорен за тяхното законосъобразно разходване и поради това е изпълнен първия елемент от фактическия състав на нередността. Относно вторият и третият елемент от фактическия състав на нередността, съответно действието/бездействието, което води до нарушаване на правото на Европейския съюз или на свързаното с него национално право и вредата за съюзния бюджет, съдът анализира сочените от административния орган фактически и правни основания и заключава, че описаните фактически и правни основания за нарушението на правилата за подбора съответстват на правната квалификация на нередността, която обосновава от правна страна определената финансова корекция. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Основното правно основание, въз основа на което е издаден оспореният акт, според посоченото в него, е чл. 73, ал.1 вр. чл. 69, ал.1 и чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта. Следователно с тази разпоредба законодателят определя вида и формата на индивидуалния акт, с който се определя финансова корекция, както и компетентния орган, на който е възложено правомощието по издаването му. Съгласно чл. 69, ал.1 ЗУСЕФСУ управляващите органи провеждат процедури по администриране на нередности . Следователно с тази разпоредба законодателят възлага правомощие на управляващите органи да провеждат процедурите по администриране на нередности. Въз основа на посочените разпореди и представеното доказателство относно компетентността на издателя на акта да издава такива актове, правилен е изводът на Административен съд София-град, че оспореният акт е издаден от компетентен орган и в предписаната от закона писмена форма с мотиви. Неправилен обаче е изводът му, че издателят на оспорения акт правилно е издирил и приложил материалния закон. Съгласно изискването по чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция задължително се определя по основание и размер. Основанието за определяне на финансова корекция е наличието на данни за извършена нередност. Легалната дефиниция на понятието "нередност" е дадено в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013 г. и представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България е единна в становището си, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В случая посоченото, от издателя на оспорения акт, основание за определената финансова корекция е наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Съгласно тази разпоредба финансова подкрепа със средства от Европейските фондове може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция при нарушаване на принципите на чл. 33, чл. 36, параграф 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Визираният нормативен документ е Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г., съгласно чл. 33, параграф 1 от който, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Разпоредбата на чл. 36, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 постановява, че съгласно принципа на добро финансово управление бюджетът се изпълнява в съответствие с принципа на ефективен и ефикасен вътрешен контрол, подходящ за всеки метод на изпълнение, и в съответствие с приложимите за съответния сектор правила. Следователно, за да е годно правно основание за определяне на финансова корекция, РУО следва да мотивира от фактическа страна и докаже нарушения на правилата, гарантиращи изпълнението на принципа за добро финансова управление и в частност на поне едно от проявленията му икономичност, ефикасност и ефективност. В конкретния случая в мотивите на оспореното Решение РД-02-14-377/29.03.2024 г. РУО излага мотиви, които не се отнасят до нарушения до принципа на добро финансово управление нито като цяло, нито в някое от неговите проявления икономичност, ефикасност и ефективност. Изложените мотиви са свързани с нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки и в частност се твърдят ограничителни критерии за подбор нарушение на чл. 63,ал. 1, т.1, б. а вр. чл.59, ал.2, чл. 2, ал. 2 ЗОП. Не са изложени мотиви как тези конкретни нарушения на правилата по ЗОП нарушават принципа на добро финансово управление в цялост или на някое от отделните му проявления - икономичност, ефикасност и ефективност. Налага се извод, че е налице разминаване между фактическите и правните основания за определяне на финансовата корекция. Описаните от фактическа страна нарушения на националните правила за провеждане на обществени поръчки не подадат в обхвата на нередността, за която е определена финансова корекция - чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени (в случая нарушения на правилата за провеждане на обществени поръчки, а не на принципа за добро финансово управление) и подвежда към сочената правна норма (в случая чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ). Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към несочено от органа правно основание. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа фактически и правни основания. Предвид изложеното, при наличието на разминаване между фактическите и правните основания за определяне на финансовата корекция е налице основание за отмяна на акта като незаконосъобразен. Като е достигнал до обратния извод и е отхвърлил жалбата МЗ като неоснователна първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено, поради несъответствие с материалния закон. Неоснователен е довода на ответника по касация от отговора му по касационната жалба, че посочването на правното основание - чл. 70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ, представлява техническа грешка, която не се отразява на законосъобразността на издадения административен акт, тъй като самата нередност правилно е квалифицирана пот. 11, б б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности и е ясно, че в този случай попада в чл. 70, ал.1, т.9 ЗУСЕФСУ. Нито адресатът на административния акт, нито съдът следва да гадаят кое е правилното правно основание за определяне на финансовата корекция. Задължителен реквизит от съдържанието на всеки административен акт е правното основание, на което се издава същия - чл. 59, ал.2, т. 4 АПК. Разминаването между фактическите и правните основания за издаването на акта възпрепятства адресата да разбера, защо е издаден акта, въз основа на какви основания и съответно да организира защитата си. Възпрепятстван е и съдът, който е изцяло обвързан с посоченото в акта основание и не може нито да си добавя друго основание, което не е посочено, нито да си избира между няколко посочени. В случая никъде в акта не се сочи като основание чл. 70, ал.1, т.9 ЗУСЕФСУ, за да се приеме тезата на издателя, че е налице очевидна фактическа грешка, освен това за поправянето на такава има предвиден специален ред, който в случая не е спазен. С оглед изхода на спора и своевременно направеното от касатора искане за присъждане на разноски в негова полза следва да бъдат присъдени разноски съгласно представения списък по чл. 80 ГПК. Доказани са разноски за възнаграждение за адвокат 1 972.80. лв. (пред АССГ) и 1 479,60 лв за касационната инстанция; за държавна такса пред ВАС - 65,15 лв; доказателства за платена държавна такса пред АССГ не са налични по делото. Ответникът по касация е направил възражение за прекомерност на възнаграждението за адвокат като е посочил, че делото не се отличава със значителна фактическа и правна сложност, която да обосновава размер на над установения минимум. Съгласно чл. 78, ал. 5 ГПК, ако заплатеното от страната възнаграждение за адвокат е прекомерно съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото, съдът може, по искане на насрещната страна, да присъди по-нисък размер на разноските в тази им част. Направеното възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК за прекомерност на претендираните разноски за адвокатско възнаграждение не е конкретно обосновано защо според страната липсва фактическа и правна сложност на делото, а самото възражение е обвързано с минималните размери, определени по Наредба 1/2004 г. По възражението по чл. 78, ал. 5 ГПК съдът се произнася само когато е сезиран, като не дължи служебно да мотивира възражението на страната, а следва само да провери налице ли са сочените от нея основания. При липса на посочени надлежни основания за направеното възражение съдът счита същото за неоснователно, поради което не следва да го уважава. Претендираните разноски съответстват на фактическата и правна сложност на делото и на предоставената правна помощ и процесуално представителство. С оглед посоченото Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, към чиято структура се числи административният орган, издател на оспорения акт, следва да бъде осъдено да плати на МЗ разноски по делото в размер на 3 517,55 лв. общо за двете инстанции. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение