Решение № 5510 от 28.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9685/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 10025 от 26.06.2024 г. по адм.д. 3053/2023 г. на Административен съд София-град, в частта, с която съдът е отменил негово решение РД-02-36-270/ 01.03.2023 г. за отказ от верификация в частта по т.17 - 19. Според касатора решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва изводите на съда за допуснато смесване на процедури по верификация и финансова корекция и твърди, че е посочил точните правни основания, на които е издал акта си в тази част. Твърди, че е извършил допустимо прихващане с верифицирани и надплатени суми по предходни искания за верификация и законосъобразно не е проведено производство по чл. 99 и сл. АПК. Сочи, че няма нормативна забрана актове за установяване на публично вземане да бъдат издадени преди постановяване на отказ от верификация. Иска отмяна на решението в обжалваната част. Претендира разноски за настоящата инстанция. Касаторът Столична община (СО), чрез пълномощника си, обжалва решението по адм.д. 3053/2023 г. на Административен съд София-град в частта, с която съдът е отхвърлил жалбата на общината срещу решение РД-02-36-270/01.03.2023 г. на ръководителя на УО на ОПРР в частта по т. 1 - 16 за отказ от верификация. Столична община релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Според касационния жалбоподател съдът не е изложил собствени мотиви по спора, а е възприел изложеното в административния акт от фактическа и правна страна; не е обсъдил възраженията на оспорващия; не е обсъдил и анализирал събраните по делото доказателства в съвкупност със заключението на вещото лице. Касаторът сочи, че съдът не е провери дали фактическите установявания на органа съответстват на дадените с акта правни квалификации на отказа по всеки пункт; не е съобразил всички относими доказателства, които според СО сочат на категоричност на извод за допустимост на поисканите за верификация суми по т. 1 - 16. Бланкетно твърди, че част от изводите на съда не съответстват на събраните по делото доказателства. Иска отмяна на решението в обжалваната му част и произнасяне по съществото на спора, при което оспореният административен акт бъде отменен в тази част. Моли за присъждане на разноските, направени пред двете съдебни инстанции. Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020", чрез пълномощник, оспорва подадената от Столична община касационна жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Столична община, чрез пълномощника си, оспорва подадената от ръководителя на УО на ОПРР касационна жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с предмет Изграждане, основен ремонт/реконструкция на 26 училища и детски градини на територията на Столична община". Бенефициерът е сезирал УО с искане за окончателно плащане, придружено с окончателен технически и финансов отчет. След извършена проверка на представените с искането документи и управленски проверки ръководителят на УО на ОПРР е издал оспореното пред административния съд решение РД-02-36-270/01.03.2023 г., с което е постановил отказ да верифицира и плати поискани разходи в 19 точки: 1/ разходи в размер на 68 904,06 лв.на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ (ред. ДВ, бр.39 от 27 Май 2022 г.), описани по основание и размер в девет подточки; 2/ разходи в размер на 726 948,35 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ; описани по основание и размер в 17 подточки; 3/ разходи в размер на 75 346,46 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в три подточки; 4/ разходи в размер на 474 990,80 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, описани по осонвание иразмер в 20 подточки; 5/ разходи в размер на 3086,46 лв.на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, описани в две подточки; 6/ разходи в размер на 192 810,80 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, описани в три подточки; 7/ разходи в размер на 237 460,64 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в седем подточки; 8/ разходи в размер на 339 442,03 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в пет подточки; 9/ разходи в размер на 66 672,90 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в 11 подточки; 10/ разходи в размер на 55 547,58 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в четири подточки; 11/ разходи в размер на 4574,05 лв. на основание 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ; 12/ разходи в размер на 39 126,01 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в четири подточки; 13/ разходи в размер на 6 747,60 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ; 14/ разходи в размер на 8280,36 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, описани по основание и размер в две подточки; 15/ разходи в размер на 28 201,05 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ; 16/ разходи в размер на 29 702,65 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ; 17/ разходи в размер на 70 195,21 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ - недължимо платени по направено искане за плащане 5 (междинно) от 18.12.2020 г. по АДБФП; 18/ разходи в размер на 62 242,04 лв.,, в. т.ч. 52 710,51 лв. от искане за плащане 3 (междинно) от 31.01.2019 г., и 9531,53 лв. от искане за плащане 4 (междинно) от 10.07.2020 г., описани в три подточки; 19/ разходи в размер на 5 990 920,93 лв. за надплатена сума на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3 от 22 май 2018 г., във вр. с чл. 62 от Закона за публичните финанси по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК. Платените разходи стават дължими за възстановяване от бенефициента, с оглед на което е отчетено вземане към него в размер на 5 990 920,93 лв. от искане за плащане 1 (авансово) от 27.07.2018 г. по АДБФП. Първоинстанционният съд е изложил подробно фактическите установявания на органа, анализирал е относими доказателства, съдържащи се в административната преписка, приел е заключение по допусната съдебно-техническа експертиза с поставени задачи по отношение на твърденията за извършени разходи за положени "скрити" дейности по т. 2 и т. 3 от мотивната част на акта и относно стойността на промяната в количеството за всяка една позиция от КСС, посочена в т. 6 от мотивната часта на издаденото решение. Приел е от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, предвид представените по делото заповеди, с положен валиден електронен подпис, в изискуемата от закона писмена форма, съдържа от формална страна фактически и правни основания в съответствие с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. При издаване на решението в частта по т.1 - 16 според съда са спазени административнопроизводствените правила. В частта по т.1.1 - 1.9 от акта посочените в документацията и реално измерените от екипа на органа на място количества за всяко СМР по конкретна част и позиция са отразени количествено и стойностно в таблица. Съдът е приел, че актът съдържа мотиви както от фактическа, така и от правна страна в частта от т. 1 - 16. Посочил е, че при обективиране на волята си да откаже верификация на разхода, органът е подвел своите фактически установявания, изложени в оспорената част на административния акт, под хипотезата на съответната правна норма, като е изложил съображения в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на дейностите/разходите. По материалната законосъобразност на акта в частта по т. 1 - 16: Съдът е съобразил разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК, съгласно която съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, и правилно е определил приложимата редакция на ЗУСЕФСУ - ДВ бр. 39 от 27 май 2022 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г. Актът е издаден в съответствие с относимата редакция на приложимия закон, видно от уводната част на решението. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ. Признаването на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Съгласно чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ управляващият орган може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициера, когато: 1. сума, включена в искането за плащане, не е дължима; 2. не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; 3. има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; 4. представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация. Правомощията по са предвидени като възможност, а не на задължение за органа. Производството по верификация започва по инициатива на бенефициера и именно той е този, който трябва да представи релевантните доказателства на органа, който да прецени допустимостта на разхода. Административният орган извършва проверка по документи, както и управленски проверки. В случая ръководителят на УО е извършил и двете. Негова е и тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими. Той е длъжен също да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на обективирания отказ. Столична община, както в жалбата си пред АССГ, така и в касационната си жалба, навежда и поддържа общи твърдения за незаконсъобразност на акта поради издаването му в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 АПК - липса на мотиви, с цитирани извадки от съдебни решения, без да конкретизира оплакванията си по всяка точка от акта и по отношение на отразените в табличен вид позиции, количества, мерки, стойности и суми. Съдът, от друга страна, не е проявил дължимата по закон активност надлежно и своевременно да укаже на жалбоподателя необходимостта от уточняване съдържанието на предмета на оспорване, като задължи общината да изложи ясно и последователно възраженията си с оглед организиране на защитата на насрещната страна, а така също да бъде проведено ефективно съдебно производство с отделяне на спорните от безспорните факти. Според АПК първата съдебна инстанция разглежда жалбата според принципа на служебното начало. Този принцип е свързан със задължението на водещия производството административен орган по своя инициатива и със свои действия да осигури законосъобразното му развитие. Служебното начало се проявява във всички фази на процеса. Административният орган, овластен да издаде административен акт с конкретно съдържание, събира доказателствата служебно, докато съдът напомня на страните, че са длъжни да докажат твърденията си. Действително, съдът не е обвързан от оплакванията на жалбоподателя - той е длъжен служебно да установи законосъобразността на акта на всичките пет изисквания за неговата законност, по арг. от чл. 146 АПК. Това е противоположното на диспозитивното начало, в което съдът преценява само конкретното оплакване. Този принцип е приложим в касационното производство. Първоинстанционният съд е длъжен да оказва процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството. Този принцип има различни проявления, част от които е задължението на съда да насочи страните относно необходимостта да представят доказателства за фактите, които следва да докажат съобразно разпределението на доказателствената тежест и които, в противен случай, ще останат неизяснени, както и правомощието по служебно събиране на доказателства. Възприемайки фактическите констатации на органа без да е ясно кои от тях и на какво основание се оспорват от адресата на акта, съдът е допуснал да не бъдат изяснени основни спорни въпроси по делото. Твърдените от УО факти разкриват волята му да постанови съответния правен резултат, затова и дължимият съдебен контрол следва да включва анализ на цялата тяхна съвкупност. Съдът е допуснал съдебна експертиза и е приел заключение на вещо лице по конкретно поставени въпроси. Фактическите констатаци и изводите въз основа на тях обаче органът е формирал въз основа на доказателства, съдържащи се в 25 тома, формираното от органа волеизявление в акта е в 16 точки, с фактически отразявания в табличен вид подробно и конкретно по пера, посочени СМР, разходи за материали, количества и стойности. Предметът на делото по оспорването и произтичащият от него предмет на доказване са определени и не зависят от волята на страните, но предвид чл. 168, ал. 1 АПК фактите се установяват въз основа на доказателства, представени от страните. Съдът може да назначи съдебна експертиза служебно и той е сторил това, но обемът на документите е значителен. Кръгът от въпроси, които следва да бъдат изяснени, зависи от вида и обема на оплакванията по конкретни факти в жалбата, каквито в случая липсват. Служебното начало задължава съда да провери акта на всички основания, посочени в чл. 146 АПК, но съдът е в невъзможност да разпредели доказателствената тежест, включително и да постави правилно относимите въпроси към вещи лица, ако жалбата е бланкетна предвид формираното волеизявление на органа по 16 точки, по които следва да се провери всяко перо на разход по вид, количество и стойност, като се отделят спорните от безспорните факти. Когато съдът проверява редовността на жалбата, той трябва да я остави без движение, ако не отговаря на условията по чл. 150, ал. 1 АПК, включително и когато липсва посочване в какво се състои незаконосъобразността на акта - чл. 150, ал. 1, т. 6. Вярно е, че това не обвързва съда при проверката на акта, щом той служебно следва да провери всички изисквания за законосъобразност без значение от конкретно посоченото в жалбата. Изискването за посочване на незаконосъобразността на акта се свързва с аргументацията и доказателствата, които трябва да се представят пред съда. По този начин се избягва и подаването на бланкетни жалби, които не съдържат посочване на конкретни пороци на оспорвания административен акт. За да може съдът да упражни ефикасно правомощието си да провери акта на всички основания, необходимо е делото да бъде изяснено напълно от фактическа страна. Ето защо касационната инстанция намира, че решението в тази част следва да бъде отменено, а делото - върнато за ново разглеждане, при което съдът да остави жалбата на Столична община без движение, като й укаже да уточни своите възражения конкретно по отразените в акта констатации по видове дейности, техните стойности и размера на отказаните суми, като изложи конкретни твърдения за това. Конкретизацията на жалбата ще осигури процесуална възможност на ответника да организира в пълнота защитата си, както и ще способства за пълна и всеобхватна проверка на съда с всички допустими доказателствени средства да разреши правния спор. Недопустимо е извършването на такива процесуални действия за първи път в касационното производство. Решението в частта, с която оспореният акт е отменен като незаконосъобразен по т. 17 - 19, е правилно. Съдът е установил, че в т. 17 от процесното решение УО е отчел вземане в размер на 70 195, 21 лв. тъй като разходът, платен на Столична община по искане за междинно плащане 5/ 18.10.2020 г. е недопустим, следователно е недължимо платен. В т. 18 от решението УО е отчел вземане в размер на 48 139,20 лв. - разходът по искане за междинно плащане 3/ 31.01.2019 г. е недължимо платен, както и вземане за сумата от 7604,19 лв., верифицирана на общината по искане за междинно плащане 4/ 10.09.2020 г., но представляваща недопустим разход. В т. 19 от акта органът е отразил вземане в размер на 5 990 920,93 лв., което е посочил като недължимо платено по искане за авансово плащане 1/ 27.07.2018 г. Като правно основание за издаване на акта в тази част ръководителят на УО е посочил чл. 57, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба Н-3 от 22.05.2018 г.). По делото не е било спорно, че отразените в т. 17-19 от акта суми са верифицирани и платени по искане за авансово и междинни плащания. При последваща проверка на същите отчетни документи ръководителят на УО е установил, че част от вече верифицираните разходи са недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 и т. 6 ЗУСЕФСУ. Посочил е, че е надплатил суми по предходни искания за плащания от 2018 г., 2019 г. и 2020 г., същите се явяват недължимо платени и следва да бъдат възстановени от бенефициера. Съдът правилно е приел, че ръководителят на УО е формирал воля за изменение на размера на вече верифицирани разходи чрез намаляването им. Правилен е изводът, че фактическите установявания и твърденията на органа не изпълват хипотезата на посочената в акта правна норма. Отразените суми са верифицирани и платени по силата на влезли в сила предходни актове на ръководителя на УО. Органът не е провел производство по чл. 99 и сл. АПК. Формалната законна сила, с която се ползва влезлият в сила и неоспорен пред съда административен акт, налага да се гарантира, в съответствие с принципите на законност и съразмерност на субектите, определени в чл. 100 АПК, правен инструмент за преразглеждане на въпроса, решен с акта. Тази правна възможност, тъй като посяга на невъзможността да се постави отново за разглеждане материалноправният въпрос, предмет на приключилото производство и на издадения акт, законодателят е допуснал при лимитативно изброени правни предпоставки - чл. 99, т. 1 - 7 АПК. Само когато тези предпоставки са налице, органът може да възобнови приключилото административно производство, да преодолее формалната законна сила на вече издадения акт и да се произнесе отново по вече решения от него въпрос. Предвид изложеното, в тази част обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Въпросът за разноските и за касационната инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото, предвид разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК. Воден от горното, Върховният административен съд