Решение № 8192 от 25.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3893/2020 г.

Решение № 8192 от 25.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3893/2020 г., I о., докладчик съдията Благовеста Липчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба от Директора на ОД на ДФЗ- Ямбол, чрез процесуален пълномощник, против решение № 262/18.02.2020 г. на Административен съд – Бургас, постановено по адм. дело № 2652/2019 г., с което е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ № 20 от 03.10.2019 г., издаден от Директора на Областна дирекция Ямбол на Държавен фонд "Земеделие".

Касаторът поддържа, че обжалваният съдебен акт е неправилен като постановен при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и в противоречие с материалния закон– касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Намира, че съдът е игнорирал релевантни факти и обстоятелства, в резултат на което е достигнал до необосновани и незаконосъобразни правни изводи. Сочи, че събраните доказателства не са ценени в тяхната съвкупност, нито са коментирани основните възражения на страните. Подчертава, че без коментар са останали и събраните по делото свидетелски показания, съгласно които само сертифициращите фирми могат да направят преценка дали в района може да се провежда биологично животновъдство. Подчертава, че ползвателят по договора не е изпълнил задължението си по чл. 38, ал. 5 от Наредба № 14/2015 г. да уведоми писмено РА за възникването на непреодолима сила и извънредни обстоятелства и да приложи достатъчно доказателства за това в срок от 15 работни дни от датата, на която е в състояние да го направи. В тези насоки развива подробни доводи в жалбата в жалбата и претендира отмяна на атакувания съдебен акт и отхвърляне на жалбата срещу оспорения АУПДВ, ведно с присъждане на осъществените разноски.

Ответникът по касационната жалба – Д. Н. от [населено място] с писмен отговор оспорва основателността й.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Първо отделение, за да се произнесе, съобрази следното:

Предмет на производството пред АС-Бургас е законосъобразността на АУПДВ № 20 от 03.10.2019 г., издаден от Директора на Областна дирекция Ямбол на Държавен фонд "Земеделие", с който на Д. Н. е отказано изплащането на финансова помощ, представляваща второ плащане по договор № 02/06/1/0.0.2476 от 01.02.2016 г. по подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014–2020 и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447. 50 лева.

Актът е издаден на основание чл. 166 ДОПК, чл. 20а, ал. 1, ал. 4 и ал. 6 от ЗПЗП и чл. 38, ал. 1, т. 2 и 8 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. за прилагане на подмярка "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014-2020 г. /Наредба № 14/2015 г./

За да отмени оспорения АУПДВ съдът е приел следното от фактическа и правна страна:

Д. Н. е бенефициент по договор № 02/06/1/0.0.2476/01.02.2016 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от Мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони/ПРСР/ за периода 2014-2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, за развитие на стопанства на млади земеделски стопани с изключение на дейности, свързани с производството на тютюн. Същият е сключен на основание чл. 28, ал. 6 от Наредба № 14/2015 г. и заповед за одобрение на заявление за подпомагане № 03-020-РД/36/26.01.2016 г. на Директора на ОД на ДФЗ гр. Бургас. Договорът в изпълнение на проект № 02/06/1/0.0.2476, като одобрената помощ е в размер на общо 48 895 лева, предоставяна на два етапа – първо плащане в размер на 24 447, 50 лв., платимо и заплатено в срок до два месеца от сключване на договора и второ плащане в размер на 24 447, 50 лв., което да се извърши в срок до три месеца след издаване на уникален идентификационен номер на окомплектована с всички изискуеми документи съгласно Приложение № 7 към Наредба № 14 от 28.05.2015 г. заявка за второ плащане от ползвателя, в случай на одобрение на помощта след извършени проверки, включително на място, относно изпълнението на бизнес плана и извършен анализ за установяване на съответствието между фактическото състояние и одобрения бизнес план, съгласно чл. 8, ал. 5 от договора. По силата на неговия чл. 6, ал. 1, бенефициентът се е задължил да изпълни представения от него и одобрен бизнес план в периода от сключване на договора до 20.09.2018 г., а в чл. 21 и чл. 23 е предвидено, че по искане на ползвателя може да се постигне съгласие за изменение или допълнение на договора. Като неразделна част от договора са посочени заявлението за подпомагане от ползвателя, допълнителните споразумения и приложения № 1, 2 и 3. Според обособената в т. 7 от таблицата по приложение № 3 за специфични цели и резултати, поставената цел на страните и необходим постигнат резултат с оглед оценката на изпълнението по договора е преминаване към биологично производство.

На 21.06.2018 г. страните по договор № 02/06/1/0.0.2476/01.02.2016 г. са сключили анекс № 1 към него, съгласно който са постигнали съгласие да се заличат приложения № 2 и 3 и да създадат нови такива, оформени като таблици към анекса. При съпоставката на съдържанието на първоначалното приложение № 3 и съдържанието на новото след сключването на анекса, съдът е приел, че е отпаднала т. 7, предвиждаща като цел и резултат преминаването към биологично производство.

АС- Бургас е счел, че между страните не е спорно, че Д. Н. е получила от ДФЗ първата договорена вноска от 24 447. 50 лв. Безспорно е още, че оспорващата е подала заявка за второ плащане № 02/06/1/0.0.2476/3/01/20.09.2018 г., което е отказано с оспорения АУПДВ и като подлежащо на възстановяване е определено първото плащане в качеството му на публично държавно вземане.

При тази фактическа установеност, първостепенният съд е преценил, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, в съответствие с административнопроизводствените правила, в предписаната от закона форма, но в нарушение на материалния закон.

В тази връзка решаващият състав е счел, че спорът между страните се концентрира върху "правната оценка" на безспорната липса на сключен от ползвателя договор за контрол по чл. 18 от Закона за прилагане на Общата организация на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз (ЗПООПЗПЕС) с контролиращо лице към датата на подаването на заявката за второ плащане - 20.09.2018 г.

На основание чл. 38, ал. 1, т. 8 от Наредба № 14/2015 г. съдът е съобразил, че ползвателят на помощта няма право да получи второто плащане по чл. 10, т. 2 и дължи връщане на полученото по чл. 10, т. 1 първо плащане по договора за предоставяне на финансова помощ, заедно със законната лихва към него, изчислена за период, посочен в договора, когато проектът му е бил оценен съгласно критерия за подбор по чл. 13, ал. 1, т. 3 и не е представил на РА копие от договор за контрол по чл. 18 от ЗПООПЗПЕС с контролиращо лице или копие от сертификат от контролиращото лице, удостоверяващ, че кандидатът е производител на продукт/и, сертифициран/и като биологичен/биологични по смисъла на Регламент (ЕО) № 834/2007. Подчертал е, че визираната норма предвижда условие за сключването на договор за контрол, а именно - проектът, въз основа на който е сключен договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ да е бил оценен съгласно критерия за подбор по чл. 13, ал. 1, т. 3 от Наредба № 14/2015 г. Същият сочи към проекти, подадени от кандидати, чиито стопанства са в процес на преход към биологично производство или са преминали към биологично производство на земеделски продукти и храни по смисъла на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета от 28.06.2007 г. относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти.

В частност съдът е приел, че към момента на сключване на договора, условието по чл. 13, ал. 1, т. 3 от Наредба № 14/2015 г. е било налице и основателно страните са включили в текста на договора клаузата на чл. 9, ал. 1, т. 8, предвиждаща липсата на договор за контрол като основание за отказ от второ плащане и връщане на извършеното първо плащане. Впоследствие, със сключването на анекса от 21.06.2018 г. обаче, поставената първоначална цел "преминаване към биологично производство" е отпаднала по съгласие на страните, с което е отпаднал процесът на преход по смисъла на наредбата. По тези съображения съдът е счел, че към датата на подаване на заявлението за второто плащане не е било налице предвиденото в наредбата и договора условие, водещо до задължителност на изискването за представяне на копие от договор за контрол по чл. 18 от ЗПООПЗПЕС. Затова е достигнал до извода, че непредставянето на копие от договор за контрол към заявката за второ плащане не представлява основание за отказ на това плащане и за изискване връщане на извършеното първо плащане.

Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е валидно и допустимо, но неправилно като постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в неизясняване на спора от фактическа страна.

Първоинстанционният съд законосъобразно е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, в законоустановената форма и при липса на съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Към момента на издаване на оспорения АУПДВ законът предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ Земеделие по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014- 2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК. Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП и ЗУСЕСИФ според правната уредба, действаща от влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018).

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1305/2013 г. ") и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1306/2013"), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. От тази разпоредба следва, че по отношение разходите по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), ЗУСЕСИФ е общ закон и се прилага, доколкото в специалния закон (Регламент (ЕС) № 1305/2013, Регламент (ЕО) 1306/2013 г., ЗПЗП и актовете по прилагането му) не е предвидено друго.

С влизане в сила на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), в чл. 1, т. 7 от ЗПЗП е въведена промяна в предмета на правната му уредба, като е ограничено приложното му поле до мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 и до конкретно изброени мерки и подмерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. - по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

В тази връзка в чл. 9б ЗПЗП за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. е предвидено, че производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

2. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки.

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9б ЗПЗП. Тази подмярка не е сред мерките и подмерките, изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП – по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на млади земеделски стопани. На това основание процесната подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" се обхваща от разпоредбата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това административното производство не е по реда на ЗУСЕСИФ. При преценката за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване следва да се съобрази преходната разпоредба на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), според която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Аргумент за приложимост на досегашния ред е и разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредба № 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, на министъра на земеделието, храните и горите (обн. ДВ бр. 48/08.06.2018 г.) Според тази разпоредба, новата наредба се прилага за проектни предложения по мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, подадени след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ, бр. 2 от 2018 г.)

В случая производството по подпомагане е започнало по Наредба № 14/28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена на основание чл. 9а от ЗПЗП, преди влизане в сила на ЗИД ЗПЗП /ДВ бр. 2/2018/. Периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му на 01.02.2016 г. съгласно чл. 13, ал. 2 от договора. Този период не е изтекъл към момента на образуване на производството по издаване на оспорения АУПДВ, поради което за установяване на публични държавни вземания е приложим досегашният ред по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ, към който препраща чл. 9б, т. 2 ЗПЗП (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) Ето защо, като е приел, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, оправомощен с изрична заповед за делегиране на правомощия и при липса на съществени нарушения на административнопроцесуалните правила АССО правилно е приложил материалния закон.

При преценката на материалната законосъобразност на обжалвания акт обаче първоинстанционният съд е формирал изводи, които не са обосновани от конкретни факти и обстоятелства, нито са съобразени с обхвата на спора между страните. Основателно в тази връзка касаторът поддържа, че необсъдена е останала декларацията на Д. Н., представена на л. 208 от делото пред АС- Бургас, съгласно която премахването на цел девет "Преминаване към биологично производство" в подаденото от нея искане за промяна се отнася единствено и само до стопанисваните от нея площи. От декларираното следва, че нито искането й, нито последващия анекс към договора не се отнасят до първоначално поетия ангажимент за преминаване на животните към биологично производство, поради което необосновано е прието, че по волята на страните е отпаднало условието по чл. 38, ал. 1, т. 8 от Наредба № 14/2015 г.

Наред с горното, решаващият състав не е съобразил, че оспорващата не е твърдяла, че незаконосъобразно й е отказано второто плащане, а единствено, че не дължи връщане на първото плащане на основание чл. 19, ал. 3 от договора. Тя последователно е заявявала, че неизпълнението на задълженията й по процесния договор се дължи на извънредни обстоятелства по смисъла на § 1, т. 5 от ДР на Наредба № 14. Визираната разпоредба препраща към чл. 2, § 2 от Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти /ЕИО/ № 352/78, № 165/94, № 2799/98, № 814/2000, № 1290/2005 и № 485/2008 г. на Съвета. Цитираната общностна норма дефинира случаите, които могат да бъдат признати като "неопреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" за целите на финансирането, управлението и мониторинга на ОСП. След тях, в буква "д" е посочено "епизоотия или болест по растенията, която е засегнала съответно част или всички стопански животни или земеделски култури на бенефициера.

В частност, Д. Н. се е позовала на констатираната от МЗХГ и БАБХ чума по животните, чието огнище обхваща нейният животновъден обект, както и на шарка по овцете и козите, причинила епиозотична обстановка в района на с. Близнак. В тази връзка първоинстанционният съд не е обсъдил нито едно от представените относими доказателства, нито е формирал релевантни фактически и правни изводи. Без коментар са останали и събраните свидетелски показания, в резултат на което спорът между страните е останал неизяснен от фактическа страна. Наличието на това съществено процесуално нарушение на съдопроизводствените правила и съдържащата се в чл. 220 АПК забрана за фактически установявания в касационното производство налага отмяна на обжалваното първоинстанционно решение и връщането му на същия съд за ново разглеждане от друг състав.

При новото разглеждане на делото АС- Бургас следва да отдели спорното от безспорното между страните, с оглед на което и предвид разпределението на доказателствената тежест в процеса следва да обсъди всички относими доказателства и въз основа на тях да формира кореспондиращи фактически и правни изводи. Решаващият състав следва да изложи изрични мотиви относно наличието на сочените от Д. Н. извънредни обстоятелства, включително като обсъди събраните свидетелски показания и останалите относими писмени доказателства. В случай, че приеме, че неизпълнението на задължението на получателя по чл. 9, ал. 1, т. 8 от договора се дължи на извънредни обстоятелства, то съдът следва да изложи конкретни съображения относно изпълнението на изискуемото се по чл. 20, ал. 1 от договора задължение на ползвателя да уведоми писмено Фонда в срок от 15 работни дни от датата, на която е в състояние да го направи, както и относно представянето на достатъчно доказателства за настъпването на извънредните обстоятелства.

На основание чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото АС- Бургас следва да се произнесе и по разноските за водене на делото във ВАС.

Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Първо отделение