Решение № 16131 от 8.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14828/2010 г.

Решение № 16131 от 8.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14828/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Минко Асенов Минков, гр. София, бул. "Витоша" № 39, ет. 4, ап. 10 срещу решение № 3077 от 11.10.2010 г. на № Административен съд, София град, постановено по административно дело 8785/2009 г. С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на Минков срещу заповед № РД-09-502 от 6.03.2008 г. на кмета на Столична община, с която му е отказано предоставянето на карта за преференциално паркиране на пътно превозно средство в паркингите, общинска собственост, и в "синя зона" на определените и обозначени за целта места. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът постановил решението си в нарушение на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 на Наредбата за организация на движението на територията на Столична община (НОДТСО/Наредбата). Не отчел, че тази разпоредба е отменена от съда като незаконосъобразна, поради което издадената на нейно основание заповед също е незаконосъобразна. Касаторът излага подробно обстоятелствата, свързани с увреждането му, както и съгласието си със съдебното решение, с което е отменен чл. 51, ал. 5 НОДТСО. Счита, че оспорената заповед няма мотиви, които да обосновават взетото решение. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорената заповед на кмета на Столична община. Касаторът се представлява от адв. Светослав Симеонов. Ответникът по касационната жалба - кметът на Столична община, не взема становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Съдът не отчел, че чл. 51, ал. 5 НОДТСО е отменен с влязло в сила съдебно решение, а приетият впоследствие идентичен текст не е приложим материален закон по аргумент от чл. 142, ал. 1 АПК. Съдът следвало да съобрази разпоредбата на § 1, т. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ), компетентността на Министерството на транспорта, както и Препоръка 98/376/ЕО. Не е отчел, че оспорената заповед е издадена при липса на материалноправни и фактически основания и противоречи на целта на закона, поради което постановеното решение е неправилно и следва да бъде отменено. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че на касатора, с експертно решение № 2155 от 4.09.2006 г. на териториалната експертно-лекарска комисия, била призната трайно намалена работоспособност от 86 % поради травматично увреждане на периферната нервна система и определен срок на инвалидност - 1.09.2009 г. Приел, че с искане, вх. № 15 от 25.01.2008 г., адресирано до директора на дирекция "Социални дейности" в Столична община, Минков поискал документите му да бъдат представени пред комисията за получаване на разрешение за издаване на карта за преференциално паркиране "синя зона" и паркингите - общинска собственост, на територията на общината. Комисията разгледала молбата и взела решение да предложи на кмета да откаже издаването на исканата карта, тъй като Минков не отговарял на условията на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 НОДТСО - увреждането му не се включвало в нито една от трите групи увреждания, за които нормата допускала преференциално паркиране. Въз основа това решение на комисията, кметът на Столична община издал заповед № РД-09-502 от 6.03.2008 г., с която отказал издаването на преференциална карта за паркиране. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че макар чл. 51, ал. 5 и приложение 11 към него да са отменени с решение № 8 от 11.01.2010 г. на Административен съд, София град, потвърдено с решение № 9296 от 5.07.2010 г. на Върховния административен съд, разпоредба с идентично съдържание била приета от Столичния общински съвет с решение № 419 по протокол № 70 от 22.07.2010 г. С оглед на това съдът приел, че законосъобразността на оспорената заповед следва да се прецени съобразно новата разпоредба на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 НОДТСО. При така установения приложим материален закон съдът приел, че касаторът не отговаря на критериите за предоставяне на преференциална карта, визирани в чл. 51, ал. 5 и приложение № 6, които с оглед на мотивите на Върховния административен съд по отношение на отменената разпоредба, не противоречали на материални законови разпоредби, а само били приети при нарушение на процедурата. Въз основа на това съдът направил извод за законосъобразност на оспорената заповед. Този извод на съда е неправилен. По делото няма спор за факти. Безспорно е, че касаторът е лице с увреждане и трайно намалена работоспособност, определена от компетентните органи на 86 %. Безспорно е, че е с постоянен адрес и адресна регистрация в гр. София, както и че притежава моторно превозно средство с регистрация на територията на Столична община. Безспорно е също, че с оспорената заповед му е отказано предоставянето на преференциална карта за паркиране. Релевантната нормативна уредба: Оспорената заповед е издадена на основание чл. 44, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и чл. 51, ал. 6 и приложение № 11 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, заповед № РД-09-01-24 от 16.01.2008 г. на кмета на Столична община и протокол № 119 от 20.02.2008 г. Чл. 44, ал. 2 ЗМСМА сочи, че в изпълнение на своите правомощия кметът издава заповеди. Разпоредбата на чл. 51, ал. 6 от Наредбата гласи: "Картите на правоимащите лица, легитимиращи и удостоверяващи правото на преференциално паркиране на територията на Столична община се издават, преиздават, активират, анулират и контролират оперативно от общинското дружество "Паркинги и гаражи" по ред и при условия, определени с нарочна писмена заповед на кмета на Столична община." Приложение № 11 е към чл. 51, ал. 5 от Наредбата и в него са указани критериите за определяне на правоимащите лица. Съгласно тази норма правото на преференциално паркиране се предоставя само на три групи хора с увреждания: такива, които не са в състояние да заемат изправено положение на тялото без използване на технически помощни средства и имат трайно оформен функционален дефицит на стоежа, придвижването и издръжливостта; такива, които имат над 90 % трайно намалена работоспособност в резултат на сърдечни и белодробни заболявания, и такива, които имат над 90 % трайно намалена работоспособност поради зрителни заболявания. Със заповед № РД-09-01-24 от 16.01.2008 г. кметът на Столична община назначил комисия в състав от девет члена, представители на различни структури на общината, на сдружение в обществена полза, на Асоциацията на шофьорите - инвалиди и медицински лица. Със заповедта кметът възложил на комисията да разглежда постъпилите искания на хора с увреждания за издаване на карти за преференциално паркиране, да преценява отговарят ли те на критериите по приложение № 11 на Наредбата и да му предоставя проекти за разрешение или отказ. Протокол № 119 от 20.02.2008 г. е от работата на назначената от кмета комисия. При така установената фактическа обстановка и релевантна нормативна уредба спорът по делото е досежно приложението на материалния закон. За да е законосъобразна оспорваната заповед е необходимо постановеният с нея отказ да е в съответствие с юридическите факти, визирани в хипотезата на материалноправната норма, която поражда твърдяното субективно право на касатора. Разпоредбата на чл. 44, ал. 2 ЗМСМА, на която се позовал кметът не е материалноправно основание за издаване на оспорената заповед, а норма, която регламентира общо правото на кмета на общината да издава такъв вид актове. Другата разпоредба, на която се позовал - чл. 51, ал. 6 от Наредбата, е неотносима към оспорения отказ. Нормата определя субекта - общинско дружество "Паркинги и гаражи", който технически извършва действията, свързани с издаването и анулирането на удостоверителния документ на лицата, на които вече е предоставено, респективно отнето, правото на преференциално паркиране. Посоченото в тази норма правомощие на кмета - да издаде заповед, касае регламентиране на реда и условията на оперативната дейност на този субект. Заповед № РД-09-01-24 от 16.01.2008 г., с която кметът назначил комисия за разглеждане на исканията за издаване на карта за преференциално паркиране, не намира правно основание в цитираната в заповедта ал. 6 на чл. 51, тъй като с нея кметът възложил съвсем други задачи, на съвсем друг субект. В наредбата на общинския съвет няма изрична норма, която да овластява кмета на общината да издава индивидуални административни актове, с които да разрешава преференциално паркиране на лица с увреждане. Доколкото обаче съгласно чл. 44, ал. 1 ЗМСМА, кметът организира изпълнението на актовете на общинския съвет и доколкото в наредбата няма оправомощен друг орган, следва да се приеме, че кметът е компетентен да издаде индивидуален административен акт в изпълнение на подзаконовия нормативен акт на общинския съвет, с който да установи или да откаже правото на преференциално паркиране. Назначената от кмета комисия е помощен орган, какъвто той в рамките на длъжностните си задължения, има право да назначава. Нейната дейност е подготвителна и доколкото протоколът от заседанието й е приобщен към фактическите и правни основания за издаване на оспорената заповед, следва изложените в него доводи за отказ да се считат като такива на самата заповед. Другата материалноправна норма, на която се позовал органът, е приложение № 11 от Наредбата. Приложението е към чл. 51, ал. 5 от Наредбата, но тази правна норма не е посочена в акта. Тази непрецизност на правните основания на издадения акт не се отразява на възможността съдът да установи действителното правно основание за издаване на акта, тъй като е безспорно, че приложение № 11 е част от ал. 5 на чл. 51. След издаването на заповедта, но преди приключване на устните състезания пред първата инстанция, ал. 5 и приложение № 11 са отменени от съда - решението влязло в сила на 5.07.2010 г., а последното съдебно заседание е на 6.10.2010 г. Отмяната на правната норма, послужила като основание за издаване на оспорения административен акт, е нов юридически акт, който съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК съдът е длъжен да вземе предвид при преценка законосъобразността на оспорената заповед. Междувременно, отново след издаване на акта, но преди приключване на устните състезания, общинският съвет, с решение № 419 по протокол № 70 от 22.07.2010 г., приел нова ал. 5 и приложение № 11, които са с идентично съдържание с отменените. Този акт също е нов нормативен факт, който съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК съдът е длъжен да вземе предвид при преценка на законосъобразността на оспорената заповед. При така установените релевантни юридически и нормативни факти, първоинстанционният съд правилно извършил проверка за законосъобразност на оспорената заповед отчитайки действащата към датата на приключване на устните състезания нормативна уредба като нов нормативен факт по смисъла на чл. 142, ал. 2 АПК. Безспорно, съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Но до произнасянето на съда е настъпило изменение на нормативната уредба, което е нов нормативен факт от значение за делото и което съдът, съгласно чл. 142, ал. 2 АПК, е длъжен да вземе предвид. Съдът обаче не съобразил, че тази уредба, т. е. чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 от Наредбата, противоречи на нормативен акт от по-висока степен, поради което и в съответствие с разпоредбата на чл. 5, ал. 1 АПК и чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове правораздавателният орган прилага по-високия по степен акт. Съдът се позовал на мотивите на решението на Върховния административен съд, с което разпоредбата на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 са отменени. Върховният административен съд приел в мотивите на решението си, че нормите не са дискриминационни, не противоречат на материалноправните разпоредби на Закона за интеграция на хората с увреждания и на Закона за защита от дискриминация, а само при приемането им органът допуснал нарушение на процедурата. Това мотивирало първоинстанционният по настоящото дело съд да приеме априори новата норма на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 от Наредбата за материално законосъобразни и въз основа на това да направи извода си досежно оспорената заповед. Съдът не е преценил правилно обективните, субективните и времеви предели на силата на присъдено нещо на решението на Върховния административен съд. Обективните предели на решението обхващат предмета на съдебния контрол, а именно разпоредбата на чл. 51, ал. 5 от Наредбата и нейното приложение № 11, приети с решение № 332 по протокол № 48 от 19.05.2005 г. на Столичния общински съвет. Субективните предели, с оглед чл. 193, ал. 2 АПК, се разпростират по отношение на всички субекти, т. е. отмяната действа спрямо всички и всички са длъжни да се съобразят с нея. Времевите предели на силата на присъдено нещо на решението, т. е. моментът, към който силата на присъдено нещо установява незаконосъобразността на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11, е датата на приключване на устните състезания пред Върховния административен съд, защото именно неговото решение е окончателно, т. е. това е 8.06.2010 г. Следователно това, което решението на Върховния административен съд установило със сила на присъдено нещо е, че приетата през 2005 г. разпоредба на ал. 5 е незаконосъобразна. Това означава, че приетата на 22.07.2010 г. нова разпоредба на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11, макар и с идентично съдържание, не е била предмет на съдебен контрол и спрямо нея не е налице обвързващата съда сила на присъдено нещо. Съдът е бил длъжен да извърши проверка за законосъобразността на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 с нормативните актове от по-висока степен, най-малкото, защото след произнасянето на Върховния съд в правния мир може да се възникнали нормативни факти, които да правят нормата противоречаща на актове от по-висока степен. Съдът не преценил също, че със сила на присъдено нещо се ползва съдебното решение, т. е. диспозитивът, не мотивите на решението. Съдържащите се в мотивите на съдебното решение фактически констатации и правни изводи, на които се основава и с помощта на които съдът извел заключението си за незаконосъобразност на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 не се ползват със сила на присъдено нещо и следователно не са задължителни за първоинстанционния по настоящото дело съд. Като се позовал на посочения в мотивите на решението на Върховния съд правен извод относно непротиворечието на отменената разпоредба на нормативни актове от по-висока степен, в частност на Закона за интеграция на хората с увреждания и Закона за защита от дискриминация, и го приложил директно към новата разпоредба на чл. 51, ал. 5 от Наредбата съдът не изпълнил задължението си по чл. 5, ал. 1 АПК и чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Ако беше извършил проверка за законосъобразността на ал. 5 и приложение № 11 спрямо чл. 2 ЗИХУ съдът щеше да установи, че нормата, в противоречие на законовата разпоредба, която изисква равнопоставеност на хората с увреждания, въвежда ограничение на правото на равно третиране, което освен всичко друго е и конституционно право - чл. 6 от Конституцията. Недопустимо е конституционният и законов принцип да се нарушава с разпоредба на подзаконов нормативен акт. Една от формите, чрез които се осъществява интеграцията на хората с увреждания и чрез която те придобиват реална възможност да упражняват правата си е задължението на държавата, в т. ч. и на местните органи на самоуправление, да изграждат и поддържат достъпна жизнена и архитектурна среда, елемент от която е и възможността за паркиране. Законово гарантираното право на преференциално паркиране на определените от общината места за паркиране на хората с увреждания цели да избегне поставянето им в по-неблагоприятно положение спрямо лицата, които са без увреждане и които ползват общински места за паркиране. Възприетото с чл. 51, ал. 5 от Наредбата правило за разрешаване само на определена категория хора с увреждания да могат да упражнят законовото си право на достъпна жизнена среда представлява по отношение на останалите лица с увреждане, в това число и по отношение на касатора, нарушение на чл. 2, т. 1 и 2, чл. 4, т. 4, чл. 32 - 38 ЗИХУ. То обективно е непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация спрямо тях, т. е. и спрямо касатора, без по делото да са представени доказателства, че това неравно третиране е обективно оправдано с оглед на законова цел и че средствата за постигане на тази законова цел са подходящи и необходими. Задължението за равно третиране, както бе посочено, е конституционно и законово изискване и несъобразяването на подзаконова норма с него прави същата материално незаконосъобразна. Като не съобразил изложеното, а приел, че разпоредбата на чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 от Наредбата са в съответствие с нормативни актове от по-висока степен съдът направил неправилен извод за законосъобразност на оспорената заповед. За да е законосъобразен отказът на кмета да предостави на касатора карта за преференциално паркиране е необходимо да е доказано, че неравното третиране е обективно оправдано с оглед на законова цел и че именно непредоставянето на преференцията е подходящо и необходимо за постигане на тази законова цел средство. Такова доказване по делото не е извършено от органа, а с оглед разпоредбата на чл. 170, ал. 1 АПК негова е доказателствената тежест. Нарушението е на норма, прогласяваща принцип в правото - принципа на равно третиране, задължителна за всички субекти под юрисдикцията на държавата, в т. ч. и за органа на изпълнителната власт в общината. С оглед на изложеното обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение и изпрати преписката на кмета на Столична община за произнасяне с оглед на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона.