Решение № 15818 от 21.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7292/2020 г.

Решение № 15818 от 21.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7292/2020 г., VI о., докладчик съдията Таня Комсалова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Директора на Районна здравноосигурителна каса /РЗОК/ – Благоевград, приподписана от юрк. А. Рашкова, против Решение № 536 от 10.04.2020 г., постановено по адм. дело № 47/2020 г. по описа на Административен съд - Благоевград, с което е отменена Заповед № РД-09-2663/20.12.2019 г. г. на Директора на РЗОК– Благоевград, с която на "Многопрофилна болница за активно лечение (МБАЛ) Пулс" АД, със седалище и адрес на управление в гр. Благоевград, в частта й по т. 1, 2 и 3, с които са наложени санкции "финансова неустойка", както следва: по пункт 1 и 2 на основание чл. 400, ал. 3 от Националния рамков договор за медицинските дейности /НРД за МД/ 2018 г. /отм. считано от 01.01.2020 г./, за нарушения по чл. 30, т. 1 и 2, чл. 277, чл. 280, чл. 282, и чл. 286, т. 8 във вр. с чл. 343 от НРД за МД 2018 г., в общ размер на 400 лева и по пункт 3 на основание чл. 400, ал. 4 от НРД за МД 2018 г. за нарушение по чл. 30, т. 5 от НРД за МД 2018 г. в размер на 600 лева и са присъдени разноски в полза на "МБАЛ Пулс" АД. Доводите в касационната жалба са за постановяване на съдебния акт при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорват се изводите на първоинстанционния съд за допуснати съществени нарушения на административно производствените правила при постановяване на оспорената Заповед, като съображенията за това могат за бъдат обобщение по следния начин: 1. Проверката е извършена от две длъжностни лица-контрольори, служители на РЗОК – Благоевград, съобразно изискването на чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, като всеки един от тях е действал в сферата на собствената си компетентност и правомощията, които има съгласно Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/ и Инструкция № РД-16-31 от 23.06.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от ЗЗО, издадена от Управителя на НЗОК /наричана по-долу само Инструкция № РД-16-31 от 23.06.2016 г., отм./, като ЗЗО не прави разлика в правомощията на контрольорите в зависимост от тяхното образование, а нарушенията на условията и реда за оказване на болнична медицинска помощ са установени от контрольора, притежаващ висше медицинско образование; 2. Необоснован е изводът на съда, че лечебното заведение се е възползвало от правото си по чл. 74, ал. 4 от ЗЗО, като е възразило вкл. и против процесните констатации за извършени нарушения по Раздел II, т. 1, т. 2 и т. 3 от Протокол № П-Б-214 от 11.11.2019 г., като счита че подаденото възражение касае единствено и само констатациите по Раздел I от същия протокол и процесната заповед е издадена в съответствие с правилото на чл. 74, ал. 5 от ЗЗО и чл. 408, ал. 1 от НРД за МД 2018 г.; 3. Липсва нормативно изискване в действащата позитивна правна уредба за включване в състава на Арбитражната комисия на лица, притежаващи конкретна медицинска специалност, като чл. 273, ал. 5 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК, на което се е позовал административния съд не е относимо към процесния период, т. е. съставът на Арбитражната комисия е сформиран съобразно изискванията на закона; 4. Липсва задължение лечебното заведение да бъде уведомено за състава на Арбитражната комисия, поради което и съобразно правилото на чл. 168, ал. 4 от АПК не е допуснато съществено нарушение на административно производствените правила в посочения от административния съд смисъл. Не на последно място се счита, че в случая при наличието на безспорно установени и доказани с медицинска документация нарушения, съдът е следвало да се произнесе по материалната законосъобразност на процесната заповед, за която са изложени подробни аргументи в касационната жалба. По тези съображения, настоява за отмяна на съдебния акт, като незаконосъобразен, с присъждане на дължимото юрисконсултско възнаграждение. Ответникът "МБАЛ Пулс" АД, чрез пълномощник - адв. Щерева, оспорва касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, по съображения изложени в депозирания отговор, поради което иска оставянето му в сила с присъждане на сторените разноски пред касационната инстанция, представя списък по чл. 80 от ГПК. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно. Като извърши служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 от АПК и въз основа на фактите, установени от Административен съд - Благоевград, съгласно чл. 220 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Предмет на съдебен контрол пред първоинстанционния съд е Заповед № РД-09-2663/20.12.2019 г. на Директора на РЗОК– Благоевград, в частта й, с която на "МБАЛ Пулс" АД, гр. Благоевград са наложени санкции "финансова неустойка", както следва: по пункт 1 и 2 на основание чл. 400, ал. 3 от НРД за МД 2018 г., за нарушения по чл. 30, т. 1 и 2, чл. 277, чл. 280, чл. 282, и чл. 286, т. 8 във вр. с чл. 343 от НРД за МД 2018 г., в общ размер на 400 лева и по пункт 3 на основание чл. 400, ал. 4 от НРД за МД 2018 г. за нарушение по чл. 30, т. 5 от НРД за МД 2018 г. в размер на 600 лева В частта й по т. 4 Заповедта не е била предмет на оспорване. Първоинстанционният съд е установил следната релевантна фактическа обстановка по делото: "МБАЛ Пулс" АД е изпълнител на медицинска помощ /ИМП/ по сключен с Националната здравноосигурителна каса Договор № 010633/29.05.2018 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки /КП/, измежду които и КП № 87. 1, КП № 45 и КП № 29. Със Заповед № РД-09-2300/04.11.2019 г., Директорът на РЗОК – Благоевград е разпоредил пълна проверка за изпълнение на условията на сключения Договор № 010633/29.05.2018 г., с обхват: преминалите ЗОЛ по клинични пътеки, договорени с посочения договор и на случаите, подлежащи на проверка след извършен предварителен контрол. Резултатите са обективирани в Протокол № П-Б-214/11.11.2019 г., изготвен от определените със Заповед № РД-09-2300/04.11.2019 г. длъжностни лица – д-р Л. Донев и Л. Панкова /последната непритежаваща медицинско образование/, като са констатирани нарушения вкл. и на условията и реда за оказване на болнична помощ по НРД за МД 2018, връчен на прокуриста на болничното заведение на 11.11.2019 г. Съдът е приел, че лечебното заведение е подало в срок писмено възражение вх. № 29-02-858 от 18.11.2019 г. срещу всички констатации, отразени в Протокол № П-Б-214/11.11.2019 г. за нарушения на изискванията на НРД за МД 2018, вкл. и по тези по Раздел ІІ, което е било разгледано на заседание на Арбитражна комисия, последната в състав, определен със Заповед № РД-18-83/20.11.2019 г. на Директора на РЗОК – Благоевград, част от който 3 лекари от квотата на РК на БЛС със следните специалности – обща и клинична патология /д-р Г. Георгиев/, акушерство и гинекология /д-р Б. Терзийски/ и обща медицина /д-р Е. Цветков/, 1 лекар от квотата на РЗОК и 2 лица, без медицинско образование, също от квотата на РЗОК. Арбитражната комисия от своя страна е потвърдила с единодушие констатациите по т. 1 от раздел I от Протокол № П-Б-214/11.11.2019 г. във връзка с извършена нова хоспитализация по същата КП в 30-дневния срок от дехоспитализацията на пациента С. Стефанов и е приела, че не са оспорени констатациите описани в Раздел II, т. 1, т. 2 и т. 3 от цитирания протокол. Въз основа данните от Протокол № П-Б-214/11.11.2019 г. и приемайки, че липсват подадени възражения против констатираните с него нарушения по Раздел II, т. 1, т. 2 и т. 3 Директорът на РЗОК – Благоевград е издал оспорената заповед, с която в оспорените й част на основание съответно чл. 400, ал. 3 и ал. 4 от НРД за МД 2018 е наложил на "МБАЛ Пулс" АД санкции "финансова неустойка" в общ размер на 1 000 лева, както следва – неспазени критерии за дехоспитализация по т. 1 и 2 - нарушение по чл. 30, т. 1 и 2, чл. 277, чл. 280, чл. 282, и чл. 286, т. 8 във вр. с чл. 343 от НРД за МД 2018 г. и поискано и получено заплащане за извършване на медицинска дейност, включена в пакета от болнични и здравни дейности, които се заплащат от НЗОК по КП № 29 по т. 3 - нарушение по чл. 30, т. 5 от НРД за МД 2018 г. За да уважи жалбата първоинстанционният съд е приел въз основа на така изяснената релевантна фактическа обстановка, че заповедта в оспорените й части е издадена от компетентен административен орган по смисъла на чл. 76, ал. 2 от ЗЗО – Директора на РЗОК – Благоевград, в предвидената писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Прието е, че в нарушение изискването на чл. 5, ал. 2 от Инструкция № РД-16-31/23.02.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол, утвърдена от управителя на НЗОК, а и чл. 388, ал. 3 от НРЗ за МД 2018 г., изискващи осъществяващите контролът спрямо ИМД за съответствие дейността им с изискванията по чл. 59в от ЗЗО, да се осъществява задължително от контрольори от съответната РЗОК с медицинско образование и придобита образователно-квалификационна степен "магистър по медицина" (лекар), в случая в състава на проверяващия "МБАЛ Пулс" АД екип, участва само един лекар и едно длъжностно лице, за което е установено, че не притежава медицинско образование. Съдът приема, че по този начин органът е нарушил законовите изисквания при издаване на административния акт, като е допуснал извършване на проверка по чл. 59в от ЗЗО от проверяващ, без необходимата компетентност. На второ място е прието, че е нарушена и процедурата по чл. 75 от ЗЗО. Аргументите на съда в тази връзка са в две насоки - оспорената заповед е издадена без надлежно произнасяне на арбитражната комисия по подаденото по реда и в срока по чл. 74, ал. 4 от ЗЗО писмено становище, с което лицето обект на проверката е оспорило и възразило против всички констатации на контролните органи вкл. и по тези в Раздел II, т. 1, т. 2 и т. 3 от Протокол № П-Б-214/11.11.2019 г. и отделно незаконен състав на сформираната Арбитражна комисия, с позоваване на чл. 75, ал. 3 от ЗЗО и чл. 273, ал. 5 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 година на НС на НЗОК, с аргумента че двама от членовете на комисията не са лекари, съответно нито един от останалите четирима лекари, и от двете квоти, не е със специалност "вътрешни болести" или "нефрология" /за нарушението по КП № 87. 1/, "Пневмология и фтизиатрия" /за нарушението по КП № 45 и "вътрешни болести по кардиология" /за нарушеното па КП № 29/, независимо, че в предложения списък на членове от БЛС и от квотата на РЗОК, има съответния специалист. В допълнение съдът изтъква, че заповедта, с която е сформирана Арбитражната комисия, не е връчена на МБАЛ "Пулс" АД. Соченото е възприето като нарушение на правото на защита на изпълнителя на медицинска помощ, защото е бил в невъзможност да го упражни на основание чл. 417, ал. 2 от НРД за МД за 2017 г. и да поиска отвод на член от комисията, сформирана в противоречие с цитираната правна норма. Върховният административен съд – шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд и не страда от релевираните в касационната жалба пороци. Неоснователен е касационният довод за необоснованост на съдебния акт. Първоинстанционният административен съд е извършил самостоятелна преценка на събраните по делото доказателства и е постановил решението си при изяснена фактическа обстановка. Формираното вътрешно убеждение относно фактите и обстоятелствата от обективната действителност не се отклонява от правилата на формалната и правната логика. Конкретно правилна е преценка на съда относно наличието на възражение по смисъла на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО против констатациите в Протокол № П-Б-214 от 11.11.2019 г. в тяхната цялост. Неоснователно е и другото поддържано касационно основание – неправилно приложение на материалния закон. Действително съгласно разпоредбата на чл. 72, ал. 2 ЗЗО контролът по изпълнението на договорите с НЗОК за оказване на болнична или дентална помощ се осъществява чрез проверки, извършени от длъжностни лица - служители на НЗОК, определени със заповед на управителя на НЗОК или от упълномощено от него лице и от длъжностни лица в РЗОК - контрольори. Функциите, обема на компетентността, предмета и последиците при извършването на контрола е уреден в чл. 72 и сл. ЗЗО и в издадената на основание законовата делегация /чл. 72, ал. 10 от ЗЗО/ Инструкция № РД-16-31/23.06.2016 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от Закона за здравното осигуряване /последната понастоящем отменена с § 1, т. 1 от ДР на Инструкция № РД-16-43 от 9.06.2020 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от Закона за здравното осигуряване/ вкл. и в нормите на чл. 379 и сл. от НРД за ЗМ 2018 /отм. считано от 01.01.2020 г. но относим към разглеждания казус/. Както чл. 5, ал. 2 от Инструкция № РД-16-31/23.06.2016 г. (отм.); , така и чл. 388, ал. 3 от НРД за МД 2018 г. (отм.); са категорични, че длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, които нямат образователно-квалификационна степен магистър по медицина (лекар), нямат правомощията по чл. 73, ал. 1, т. 7 от ЗЗО, а именно да проверяват съответствието на дейността на изпълнителите с критериите за достъпност и качество на медицинската помощ дефинирани в чл. 59в от ЗЗО и регламентирани в НРД, съобразно чл. 55, ал. 2, т. 4 от ЗЗО. Или контрольор без образователно-квалификационна степен магистър по медицина (лекар) е лишен от правомощие да констатира факти и обстоятелства във връзка с критериите за качество и достъпност на оказаната медицинска помощ по чл. 59в от ЗЗО, като голословно се поддържа в касационната жалба, че всеки един от двамата контрольори е действал в рамките на собствената си компетентност, респ. че такова изискване липсва в нормативната уредба. В този смисъл и Решение № 8539 от 30.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13129/2019 г., VI о., Решение № 3538 от 9.03.2020 г. по адм. дело № 6713/2019 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 239 от 8.01.2020 г. по адм. дело № 5448/2019 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 1810 от 4.02.2020 г. по адм. дело № 4833/2019 г. на ВАС, шесто отделение и др. В настоящия случай съдът правилно е констатирал и че няма произнасяне по процесните нарушения от създадената на основание чл. 76, ал. 3, 4 и 5 от ЗЗО за конкретния случай със Заповед № РД-18-/83 от 20.11.2019 г. на Директора на РЗОК – Благоевград арбитражна комисия при надлежно подадено възражение по смисъла на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО. Това нарушение правилно е прието като самостоятелно водещо до отмяна на акта поради нарушение на процедурата /в този смисъл Решение № 13330 от 27.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13689/2019 г., VI о./. Разглеждането на възражението по чл. 74, ал. 4 от ЗЗО от арбитражна комисия е задължителен елемент от процедурата по налагането на санкции като обсъжданите, регламентирана както в ЗЗО, така и в относимия за казуса НРД за МЗ 2018 г. (отм.); , доколкото по аргумент за противното от нормата на чл. 75, ал. 6 във вр. и с чл. 76, ал. 4 от ЗЗО, респ. чл. 409, ал. 3 във вр. с чл. 418, ал. 5 от НРД за МД 2018 (отм.); , арбитражът е задължителен етап при надлежно конституирана арбитражна комисия. Или неправилно касаторът се позовава на чл. 74, ал. 5 от ЗЗО. Правилни са изводите на административния съд по отношение и на другото административно процесуално нарушение, осъществено от административния орган в производството по наложената на лечебното заведение санкция, а именно определянето на състава на сформираната за конкретния случай Арбитражна комисия, която да разгледа подаденото възражение по повод процесната проверка, в противоречие с нормативно установените правила за това. Разпоредбата на чл. 75, ал. 3 ЗЗО изисква изрично в арбитражната комисия да се включват за всеки конкретен случай представители на тези съсловни организации, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2, по чл. 74, ал. 3, като аналогично е и изискването на чл. 411, ал. 5 от НРД за МД 2018 г. (отм.); Директорът на РЗОК да включва в арбитражната комисия за всеки конкретен случай посочените по реда на ал. 3 представители на РК на БЛС по съответните специалности, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 ЗЗО, което в случая не е изпълнено и неправилно се поддържа в касационната жалба, че "никъде в действащата към процесния период нормативна уредба не е поставено изискване в арбитражната комисия да е включват лица, притежаващи конкретна медицинска специалност". Следва да се посочи, че аналогично самият касатор в т. II от издадената от него Заповед № РД-18-25 от 10.04.2018 г. е регламентирал, че в състава на създадената за всеки конкретен случай Арбитражна комисия следва да бъдат включени "представители на РК на БЛК – Благоевград по съответните специалности, посочени в т. I от настоящата заповед, които имат отношение към описаните факти и направените констатации в протокола на съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО". В нарушение в заповедта за определяне на арбитражната комисия двама от членовете въобще не са лица с медицинско образование, а нито един от останалите 4 лекари, и от двете квоти, не е с необходимата специалност, "съответна на описаните факти и констатации в протокола на длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО", каквото е посоченото изискване. Правилно е констатирано и че е нарушено правото на проверяваното лечебно заведение, регламентирано в чл. 414, ал. 2 от НРД за МД 2018 г., като не е уведомен за състава на Арбитражната комисия. С цитираните разпоредби са въведени императивни, нормативно регламентирани изисквания, които са част от процедурата по издаване на заповедта за налагане на санкции и нарушаването им опорочава тази процедура. По своята същност предвидения арбитраж за всеки един отделен случай по чл. 75, ал. 5 от ЗЗО и взетото от него валидно решение са задължителна процесуална предпоставка за налагане на санкция и елемент от фактическия състав на издаване на административния акт, с който се налагат финансови санкции на медицинското заведение. Предвид горното в неговата съвкупност, правилно съдът е възприел допуснатите процесуални нарушения като съществени, по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, и само на това основание е отменил административния акт като незаконосъобразен. При неспазване на правилата на административното производство следва отмяна на акта като незаконосъобразен само на това основание, без да се разглежда спорът по същество относно фактическите състави на нарушенията и адекватността на наложените санкции, както правилно е постъпил и съдът в обжалваното решение, поради което и не се констатира единственото на практика релевирано нарушение на съдопроизводствените правила, изложено в касационната жалба, а и не се налага обсъждане на останалите съображения в касационната жалба, които са такива относно материалната законосъобразност за административния акт. С оглед на изложеното, съдът счита жалбата за неоснователна, а обжалваното решение за правилно и законосъобразно, поради което същото следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, при своевременно заявена претенция, в полза на ответника по касация следва да бъдат присъдени сторените разноски за касационната инстанция, които се установиха в размер на 500 лева, уговорен и изплатен адвокатски хонорар /така представения Договор за правна защита и съдействие и списък на разноските по чл. 80 от ГПК/. На основание § 1, т. 6 от ДР на АПК тези разноски, следва да бъдат репарирани от НЗОК, в качеството на юридическо лице /чл. 6, ал. 1 от ЗЗО/, в чиято структура са органите на РЗОК. По правилото на чл. 6, ал. 2 от ЗЗО и чл. 39, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, РЗОК съставляват организационни структури на НЗОК, но не са юридически лица. По изложените по-горе съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение