Решение № 10649 от 27.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 7600/2026 г.

Образувано е по касационна жалба на председателя на Комисията за защита на потребителите (КЗП/Комисията), чрез процесуален представител - главен юрисконсулт Х. Гергов, срещу Решение № 27007/05.07.2026 г., постановено по адм. дело № 3813/2026 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ), с което е отменена негова Заповед № 155/12.03.2026 г., забраняваща на "Електрохолд Продажби" ЕАД при упражняване на своята дейност да използва нелоялна търговска практика по смисъла на чл. 68г, ал. 1 от Закона за защита на потребителите (ЗЗП), изразяваща се в системно формално разглеждане и ограничено проверяване на възражения срещу начислени сметки за електрическа енергия, без реално задълбочаване и без използване на всички законови възможности за установяване на точността на отчетеното потребление, която поставя потребителите в значително неблагоприятно положение и нарушава изискването за професионална грижа и добросъвестност. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 3-то АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакувания пред АССГ индивидуален административен акт. Развива съображения, че съдът е достигнал до неправилно заключение относно липсата на предпоставките за прилагане на принудителната административна мярка (ПАМ), т.к. обратно на приетото от решаващия състав, фактическите констатации, изложени в атакуваната заповед, обуславят извод за осъществена от дружеството нелоялна търговска практика. Поддържа, че съдът правилно е констатирал компетентност на КЗП по осъществяването на контрол върху извършването на действия, които законът категоризира като нелоялни търговски практики спрямо потребители, но същевременно неправилно е заключил, че Комисията не е разполагала с правомощието да определя условията за разглеждане на жалбите, проверките, които следва да се извършат, както и обхвата на последните. Твърди, че произнасяйки се по спорния въпрос, първоинстанционният съд се е позовал на доказателство, което не само няма отношение към процесното правоотношение, доколкото касае надзорни функции на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), но и не може да удостоверява релевантни за дискусионния въпрос факти, т.к. е съставен след издаването на оспорената заповед. Противопоставя се на заключението на АССГ, че изводът на административния орган, предопределил обективирания в атакуваното волеизявление правен резултат, е базиран единствено на анализа на 10 жалби, като в тази връзка сочи, че твърдението за системна практика председателят на КЗП е удостоверил чрез множество доказателства, сред които статистически данни относно броя на постъпилите възражения, начина на тяхното приключване, липсата на уважени възражения, официални писмени становища на "Електрохолд продажби" ЕАД, вътрешните правила и методиката за разглеждане на жалби, информацията относно организацията за разглеждане на възраженията и съдържанието на представените примерни търговски практики. Намира за неправилен и извода за допуснато от административния орган нарушение на чл. 35 АПК, мотивирайки теза, че в хода на административното производство са събрани достатъчно доказателства в подкрепа на становището за извършена от проверяваното дружество нелоялна търговска практика. Поддържа, че целта на осъществявания контрол не е да бъде проверена правилността на отчетеното количество електрическа енергия, а организацията и начина за разглеждане на потребителските възражения. По изложените съображения претендира отмяна на обжалвания съдебен акт и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против оспорената заповед за прилагане на ПАМ (ЗППАМ). Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претенцията на ответника за юрисконсултско възнаграждение, с мотив за липса на фактическа и правна сложност на делото. Ответникът - "Електрохолд продажби" ЕАД, със седалище и адрес на управление в гр. София, район "Изгрев", бул. "Цариградско шосе" № 28, бл. "Изток Плаза", в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител - служител с юридическо образование - Е. Рашкова, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменена Заповед № 155/12.03.2026 г. на председателя на КЗП, забраняваща на "Електрохолд Продажби" ЕАД при упражняване на своята дейност да използва нелоялна търговска практика по смисъла на чл. 68г, ал. 1 ЗЗП, изразяваща се в системно формално разглеждане и ограничено проверяване на възражения срещу начислени сметки за електрическа енергия, без реално задълбочаване и без използване на всички законови възможности за установяване на точността на отчетеното потребление, която поставя потребителите в значително неблагоприятно положение и нарушава изискването за професионална грижа и добросъвестност. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че КЗП се е самосезирала и е извършила проверка, обективирана в Констативен протокол (КП) № К-2790963/26.02.2026 г., издаден от А. Кръстева в качеството й на главен експерт в КЗП, по повод множество подадени жалби и сигнали на потребители, отнасящи се до увеличен размер на дължимите суми по фактури за потребление на електрическа енергия. С протокола е изискано "Електрохолд продажби" ЕАД да представи относима информация и документи, конкретно посочени от проверяващите, както следва: 1) Информация за броя на постъпилите жалби за повишени сметки за месеците януари 2025 г., февруари 2025 г., януари 2026 г. и февруари 2026 г.; 2) Информация за броя на разгледани жалби за периода от 01.01.2026 г. до 25.02.2026 г.; 3) Информация за броя на приключените жалби за периода от 01.01.2026 г. до 25.02.2026 г.; 4) Информация за броя счетени за основателни жалби за периода от 01.01.2026 г. до 25.02.2026 г.; 5) Информация за броя на удовлетворените жалби за периода от 01.01.2026 г. до 25.02.2026 г.; 6) Информация за начина на удовлетворяване на приключените жалби; 7) Данни в какво се изразяват оплакванията в подадените жалби за периода от 01.01.2026 г. до 25.02.2026 г.; 8) Заверени копия на 10 броя приключили жалби, ведно с всички документи с разглеждането им; 9) Заверени копия на 3 броя активни договори с потребители и общи условия към тях. В отговор на отправеното искане и с писмо от 02.03.2026 г. "Електрохолд продажби" ЕАД е посочило, че е лицензирано за извършване на дейността "обществено снабдяване с електрическа енергия", а относно броя на подадените жалби и резултата от разглеждането им е заявено, че за януари 2025 г. са постъпили 5 бр. жалби, които са разгледани и приключени като неоснователни, за февруари 2025 г. - също 5 бр., разгледани и приключени като неоснователни; за януари 2026 г. няма подадени жалби, а за февруари 2026 г. са подадени 363 бр. жалби, всички от които са разгледани, а 225 бр. от тях са приключени, като всички са приети за неоснователни. Акцентирано е на обстоятелството, че жалбите, касаещи количествата електрическа енергия и евентуална проверка на средството за търговско измерване, се изпращат по компетентност на оператора на електроразпределителната мрежа - "Електроразпределителни мрежи Запад" ЕАД, а тези срещу издадените фактури се разглеждат от "Електрохолд продажби" ЕАД чрез сравнение на данните от фактурата за съответствие с данните, предоставени от оператора на електроразпределителната мрежа, както и проверка за съответствие на цените с утвърдените цени за енергия и мрежови услуги. Посочено е още, че всички оплаквания по жалбите са свързани със завишена стойност на сумата, която клиентът трябва да заплати за потребена електрическа енергия. Към писмото са приложени отговори по подадени жалби, в които се излага, че отразената консумация на електрическа енергия във фактурите съответства на получените данни от мрежовия оператор и въз основа на това е остойностена консумираната електрическа енергия, а за информация на потребителите е записано, че мрежовият оператор е този, който има възможност да извършва проверки на средството за измерване. С писмо с рег. № Ц-00-709/04.03.2026 г. КЗП отново е изискала от "Електрохолд продажби" ЕАД информация и документи, както следва: 1) Всички относими документи по жалби, които са уважени; 2) Предоставяне на вътрешни правила и/или процедури за разглеждане на жалби от дружеството, включително редът за процедиране в случаите, при които жалбата, постъпила в дружеството съдържа искане за проверка на измервателната система на съответен потребител и/или други твърдения, свързани с необходимостта от проверка на точността на отчетените количества електроенергия; 3) Информация и доказателства за администриране на постъпили жалби за периода от 01.01.2026 г. до 04.03.2026 г. в случаите, когато поставените оплаквания касаят компетенциите на съответното електроразпределително дружество; 4) Информация и доказателства за предприети действия от дружеството към мрежовия оператор в периода от 01.01.2026 г. до 04.03.2026 г. във връзка с постъпилите необичайно много жалби; 5) Данни за постъпила обратна информация от електроразпределителните дружества с резултати от предприетите от тяхна страна действия по повод препратени жалби на потребители за завишени суми за плащане в периода от 01.01.2026 г. до 04.03.2026 г. В отговор на отправеното запитване и с писмо от 09.03.2026 г. "Електрохолд продажби" ЕАД е посочило, че поисканата информация вече е предоставена, но допълнително е изложило, че за периода от 01.02.2026 г. до 04.03.2026 г. са подадени 582 бр. жалби които са разгледани и приключени като неоснователни, а към оператора на електроразпределителната мрежа "Електроразпределителни мрежи Запад" ЕАД са препратени 1930 бр. жалби. В писмото се съдържа информация и за адресирани до КЕВР жалби, които се изпращат със становище след извършена проверка за съответствие на фактурираното с отчетеното от мрежовия оператор и за съответствие с утвърдените цени за електроенергия. Обърнато е внимание, че в дружеството е създадена ефективна организация за регистриране, разглеждане и изготвяне на отговор по жалби и сигнали, която е намерила израз в изготвените и приложени към писмото Методика за управление на жалби и заявления, касаещи лицензионната дейност на "Електрохолд продажби" ЕАД и Инструкция за обработване на сигнали и предоставяне на информация по клиентски запитвания, постъпили по електронната поща. След осъществената комуникация и с оглед взетото с Протокол № 09 от редовно заседание на КЗП, проведено на 12.03.2026 г. решение на КЗП е издадена и атакуваната пред първостепенния съд ЗППАМ. Административният орган е стигнал до заключение за осъществена от дружеството нелоялна търговка практика по чл. 68г, ал. 1 ЗЗП, обосновано от фактическа страна с твърдението за формално и незадълбочено разглеждане на възраженията на потребителите срещу начислените им сметки за електроенергия. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на приложимата процедура, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на атакуваната ЗППАМ с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните в акта нормативни разпоредби, и съотнасяйки към нея установените по делото факти и обстоятелства, е формулирал крайно заключение за незаконосъобразност на волеизявлението. Приел е, че административният орган не е доказал по безспорен начин твърденията си, допускайки нарушение на разпоредбата на чл. 35 АПК, задължаваща го да издаде акта си след изясняване на всички факти и обстоятелства от значение за случая. Според съда председателят на КЗП е формулирал извода си за нелоялна търговска практика, без да събере необходимите доказателства и позовавайки се единствено на 10 бр. жалби и отговорите по тях, които дори са били препратени на компетентния орган - КЕВР, който дори в последствие установил, че липсват нарушения. Решаващият състав е констатирал, че всички постъпили в проверяваното дружество жалби са насочени към компетентния орган, а доколкото и в представения КП № Е-8/08.06.2026 г. на КЕВР е констатирана липса на нарушения при отчитането, не е налице основание за прилагане на процесната ПАМ спрямо "Електрохолд продажби" ЕАД. В заключение, съдът е приел, че Комисията няма правомощие да определя условията за разглеждане на жалби, проверките, които трябва да се извършат по тях и обхвата им, доколкото тези правила се одобряват от КЕВР и са част от общите условия. По изложените съображения АССГ е отменил Заповед № 155/12.03.2026 г. на председателя на КЗП, забраняваща на "Електрохолд Продажби" ЕАД при упражняване на своята дейност да използва нелоялна търговска практика по смисъла на чл. 68г, ал. 1 ЗЗП, изразяваща се в системно формално разглеждане и ограничено проверяване на възражения срещу начислени сметки за електрическа енергия, без реално задълбочаване и без използване на всички законови възможности за установяване на точността на отчетеното потребление, която поставя потребителите в значително неблагоприятно положение и нарушава изискването за професионална грижа и добросъвестност. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, и спазването на процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът, предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, е по приложението на материалния закон в контекста на упражненото от административния орган властническо правомощие. Защитата на потребителите е основен приоритет на ЕС. Съгласно разпоредбата на чл. 153, § 1 и § 3, буква "a)" от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Общността допринася за постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез приетите от нея мерки, съгласно член 95. Безспорно възможността на потребителя да вземе своето информирано решение досежно потребността си от дадена стока или услуга може да бъде силно повлияна от нелоялни търговски практики. Именно по тази причина европейският законодател императивно ги забранява, регламентирайки комплекс от правила, съдържащи се в Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета (Директива 2005/29/ЕО /Директивата), които да хармонизират уредбата в държавите членки в посочената сфера. Единната забрана за прилагане на нелоялни търговски практики, които изопачават икономическото поведение на потребителите, е изрично изведена в Съображение 11, изр. 2-ро от преамбюлната част на Директивата, и се съдържа като правило в разпоредбата на чл. 5, § 1. Съгласно дефинитивната норма на чл. 5, § 2 Директивата една търговска практика е нелоялна, ако противоречи на изискванията за дължимата професионална грижа и съществено изопачава или е възможно да изопачи съществено икономическото поведение по отношение на продукта на средния потребител, до когото достига или за когото е предназначена стоката, или на средния представител на група, когато една търговска практика е ориентирана към група потребители. В синхрон със съдържанието на цитираната наднационална норма чл. 68г, ал. 1 ЗЗП категоризира търговската практика като нелоялна, когато същата противоречи на изискването за добросъвестност и професионална компетентност и ако променя или е възможно да промени съществено икономическото поведение на средния потребител, когото засяга или към когото е насочена, или на средния член от групата потребители, когато търговската практика е насочена към определена група потребители. Следователно изводът за наличие на нелоялна търговска практика по смисъла на чл. 68г, ал. 1 ЗЗП предполага положителна констатация за кумулативно наличие на три материалноправни предпоставки, както следва: 1) действия, категоризиращи се като търговска практика; 2) тази търговска практика да противоречи на изискването за добросъвестност и професионална компетентност; и 3) като резултат да е променено или да е възможно да се промени съществено икономическото поведение на средния потребител, когото засяга или към когото е насочена, или на средния член от групата потребители, когато търговската практика е насочена към определена група потребители. По смисъла на легалната дефиниция, съдържаща се в § 13, т. 23 от ДР на ЗЗП, "търговска практика" е всяко действие, бездействие, поведение, търговска инициатива или търговско съобщение, включително реклама и маркетинг, от страна на търговец към потребител, което е пряко свързано с насърчаването, продажбата или доставката на стока или предоставянето на услуга на потребителите. Действително, "Електрохолд продажби" ЕАД е търговец. Съгласно § 13, т. 2 ДР на ЗЗП "търговец" е всяко физическо или юридическо лице, което продава или предлага за продажба стоки, предоставя услуги или сключва договор с потребител като част от своята търговска или професионална дейност в публичния или в частния сектор, както и всяко лице, което действа от негово име и за негова сметка. Проверяваното дружество е вписано в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ТРРЮЛНЦ), като видно от отбелязванията по партидата му, по които не се спори, същото се занимава с обществено снабдяване с електрическа енергия съгласно Закона за енергетиката (ЗЕ) и лицензия за обществено снабдяване с електрическа енергия и съгласно условията на тази лицензия; снабдяване с електрическа енергия като доставчик от последна инстанция съгласно ЗЕ и условията на лицензията за дейността „доставка на електрическа енергия от доставчик от последна инстанция”; и всяка друга дейност незабранена от закона и/или от лицензията за обществено снабдяване с електрическа енергия. Сключването на подобни сделки по занятие безспорно води до придобиване на качеството "търговец" по смисъла на ЗЗП. Независимо от горното обаче, упражнената по отношение на "Електрохолд продажби" ЕАД разпоредителна власт е незаконосъобразна. Обосновката на председателя на КЗП да издаде оспорената пред АССГ заповед се концентрира около твърдението, че всички разгледани от "Електрохолд продажби" ЕАД възражения на потребители за периода от 01.01.2026 г. до 04.03.2026 г. са приети за неоснователни, а проверката по тях е включвала единствено формална съпоставка между фактурираните количества и данните, предоставени от оператора на електроразпределителната мрежа, както и до съобразяване на приложените ценови тарифи, без да се поиска проверка на измервателната система от мрежовия оператор, нито да се извърши контрол чрез еталонен уред по реда на чл. 45, ал. 4 от Правилата за измерване на количеството електрическа енергия, издадени от председателя на Комисията за енергийно и водно регулиране, обн., ДВ, бр. 35 от 30.04.2019 г. (ПИКЕЕ) или чрез метрологична експертиза съгласно чл. 57 и чл. 58 от Закона за измерванията (ЗИ). Както правилно е приел първоинстанционният съд, административният акт е издаден без да са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая, в противоречие с нормата на чл. 35 АПК. Вярно е, че страните не спорят по отношение на факта, че всички възражения са преценени от "Електрохолд продажби" ЕАД като неоснователни. Не е възможно обаче да се даде отговор на въпроса за съответствието на действията по разглеждане на тези възражения със законодателството, даващо защита на потребителите, без да е категорично установено както съдържанието на оплакванията, така и начинът, по който те са разгледани, при това е необходима конкретика, а не хипотетично обобщаване на информацията. Неоснователността на всички възражения сама по себе си не може да обоснове нелоялна търговска практика по смисъла на чл. 68г, ал. 1 ЗЗП, т.к. правилното произнасяне не предполага задължително уважени претенции. Обратното не почива на каквато и да било правна и житейска логика, затова и с оглед извършване на коректна преценка за съответствие с изискванията на ЗЗП за добросъвестност и професионална грижа, твърдението за отхвърляне на всички жалби за процесния период трябва да бъде придружено от конкретни факти, които индикират неправилна оценка на изложените от потребителите искания. И доколкото преписката, а и след приключването й - образуваното пред АССГ дело, не съдържат нито посочените 582 бр. жалби, нито отговорите по тях, то не може да се формулира заключение относно законосъобразността на извършените действия по разглеждане на възраженията. Нещо повече - от приложените 10 бр. жалби е видно, че същите са адресирани до съвсем друг правен субект, а именно КЕВР, и в тях е посочено правно основание - чл. 142 и сл. от Наредба № 3 от 21.03.2013 г. за лицензиране на дейностите в енергетиката, издадена от председателя на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, обн., ДВ, бр. 33 от 5.04.2013 г. (Наредба № 3/2013 г./Наредбата, което допълнително изключва сезирането на "Електрохолд продажби" ЕАД. Горното прави невъзможно да се прецени дали извършените проверки са формални, както сочи органът, както и дали дружеството е имало задължение да предприеме други контролни действия. Следователно, както правилно е приел АССГ, КЗП е издала заповед, която не отговаря на изискванията за законосъобразност, заложени в чл. 146 АПК. В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. По изложените съображения АССГ е постановил правилно съдебно решение, което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1, вр. чл. 228 АПК, КЗП - администрацията, в която се намира понастоящем органът, издател на атакувания индивидуален административен акт, следва да бъде осъдена да заплати на "Електрохолд продажби" ЕАД разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационното производство в размер на 100 (сто) евро. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,